México, Distrito Federal, a veinticuatro de diciembre de dos mil diez.

V I S T O S los autos de los recursos de apelación identificados con las claves SUP-RAP-117/2010, SUP-RAP-120/2010, SUP-RAP-127/2010, SUP-RAP-128/2010 y SUP-RAP-142/2010, interpuestos respectivamente por los partidos Verde Ecologista de México y Revolucionario Institucional; Televisión Azteca, Sociedad Anónima de Capital Variable; así como por Televimex, Sociedad Anónima de Capital Variable; Radio Televisora de México Norte Sociedad Anónima de Capital Variable; Tv de los Mochis, Sociedad Anónima de Capital Variable; Telesistema Mexicano, Sociedad Anónima de Capital Variable, y Televisora del Golfo, Sociedad Anónima de Capital Variable, de manera conjunta[1], y por Sistema Quintanarroense de Comunicación Social, organismo público descentralizado de la administración pública paraestatal del Gobierno del Estado de Quintana Roo[2], en contra de la resolución CG268/2010, emitida el veintiuno de julio de dos mil diez, en la cual el Consejo General del Instituto Federal Electoral amonestó públicamente a cincuenta y cuatro concesionarios y permisionarios de radio y televisión, por la pretendida difusión ilícita de dos promocionales del Gobierno Federal, durante la etapa de campañas electorales, y

R E S U L T A N D O

PRIMERO. Antecedentes. Lo narrado en las demandas y las constancias que integran los respectivos expedientes permiten advertir lo siguiente:

I. Denuncia. El nueve de junio de dos mil diez, el representante del Partido Revolucionario Institucional ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral denunció la difusión en radio y televisión, de dos promocionales atribuidos al Gobierno Federal, durante el desarrollo de las campañas electorales en quince Estados de la República, en contravención a lo dispuesto en el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Los promocionales materia de la denuncia fueron identificados por la autoridad responsable como “hospitales Temixco” y “mujer soltera”, y pueden describirse como sigue:

Promocional “Hospitales Temixco”.

Se observa a un hombre  que dice: “este es el hospital comunitario de Temixco, Morelos; y lo hizo el Gobierno Federal.”.

Enseguida, aparece una mujer que afirma: “Este es el hospital infantil de Tlaxcala; y lo hizo el Gobierno Federal.”

La imagen cambia y aparece otra mujer, quien señala: “Este es el Hospital General de zona La Margarita, Puebla; y lo hizo el Gobierno Federal”.

Luego una voz en off dice: “Estos son algunos de los muchos hospitales y clínicas que el Gobierno Federal ha construido en los últimos tres años, para que la salud esté más cerca de ti. Así México se fortalece.”

Finalmente, la voz en off concluye: “Vivir mejor, Gobierno Federal.”

Promocional “Mujer Soltera”.

Se observa a una mujer que manifiesta: “el año pasado de un día para otro me quedé sin trabajo, soy madre soltera y lo primero que pensé fue en mi hija, estuve de aquí para allá buscándole y nada; pero este año me volvieron a llamar, que tranquilidad saber que voy a poder sacarla adelante.”

Luego una voz en off dice: “en lo que va del año llevamos 381,900 nuevos empleos, nos faltan muchos más; pero vamos por la ruta correcta.”

Posteriormente la mujer de la primera escena afirma: “Yo no pido mucho, pido trabajo y ya lo tengo.”

Por último, la voz en off señala: “Vivir mejor, Gobierno Federal.”

El expediente formado con motivo de la denuncia se identificó con la clave SCG/PE/PRI/CG/065/2010.

II. Formación del procedimiento administrativo sancionador SCG/PE/CG/066/2010 y acumulación de ambos procedimientos. En cumplimiento a la resolución CG169/2010, dictada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral el tres de junio de dos mil diez, el día diez siguiente, el secretario de dicho órgano inició el procedimiento especial sancionador identificado con la |clave SCG/PE/CG/066/2010, formado con motivo de la difusión en radio y televisión de una versión distinta del promocional “hospitales Temixco”; acumuló ese expediente al diverso SCG/PE/PRI/CG/065/2010, por advertir conexidad en la causa entre ambos asuntos, y ordenó la suspensión inmediata de la difusión de los promocionales denunciados, como medida cautelar.

III. Primer recurso de apelación. Inconforme con el acuerdo anterior, el catorce de junio de dos mil diez, el Partido Acción Nacional interpuso recurso de apelación, radicado en esta Sala Superior con la clave de identificación SUP-RAP-87/2010. El medio de impugnación fue resuelto el treinta de junio siguiente, en el sentido de confirmar la emisión de la medida cautelar.

IV. Resolución impugnada. El veintiuno de julio de dos mil diez, el Consejo General del Instituto Federal Electoral dictó la resolución CG268/2010, en la cual sancionó con amonestación pública a cincuenta y cuatro concesionarios de radio y televisión, y eximió de responsabilidad a la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación y a la Secretaría de Salud, por la supuesta difusión indebida de los promocionales materia de la queja.

SEGUNDO. Recursos de apelación. En contra de la resolución citada, los días veinticinco y treinta y uno de julio, así como cinco de agosto, todos del presente año, los partidos Verde Ecologista de México y Revolucionario Institucional, Televisión Azteca, así como Televimex, Radio Televisora de México Norte, TV de los Mochis, Telesistema Mexicano y Televisora del Golfo, de manera conjunta[3], y Sistema Quintanarroense de Comunicación Social, interpusieron sendos recursos de apelación.

TERCERO. Trámite y sustanciación.

I. El treinta de julio, seis y once de agosto de dos mil diez, la Directora Jurídica y el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral remitieron las demandas, los informes circunstanciados, la documentación que estimaron pertinente y los escritos de comparecencia de terceros interesados que se detallan a continuación:

- SUP-RAP-117/2010: Director General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación y Partido Acción Nacional, mediante sendos escritos recibidos en el Instituto Federal Electoral el veintinueve de julio de dos mil diez.

- SUP-RAP-120/2010. Director General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación, Secretaría de Salud y Partido Acción Nacional, a través de escritos presentados en el Instituto Federal Electoral el veintinueve de julio del dos mil diez.

II. Recibidas las constancias, la Magistrada Presidenta de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ordenó integrar los expedientes SUP-RAP-117/2010, SUP-RAP-120/2010, SUP-RAP-127/2010 , SUP-RAP-128/2010 y SUP-RAP-142/2010 y turnarlos a la ponencia del Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar, para los efectos señalados en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Los expedientes fueron remitidos al Magistrado Instructor a través de los oficios TEPJF-SGA-3093/10 y TEPJF-SGA-3096/10, suscritos por el Secretario General de Acuerdos de esta Sala Superior, así como TEPJF-SGA-3148/10, TEPJF-SGA-3149/10 y SGA-3266/10, emitidos por el Subsecretario General de Acuerdos de la propia Sala.

III. Mediante proveído de dieciocho de agosto de dos mil diez, dictado en el recurso de apelación SUP-RAP-127/2010, el Magistrado Instructor requirió a Jesús Alejandro Daniel Araujo Delgado para que acreditara su carácter de representante legal de TV de los Mochis.

El requerimiento fue desahogado el veinte de agosto de dos mil diez.

IV. Por acuerdo de diecinueve de agosto del año en curso, emitido en los autos del recurso de apelación SUP-RAP-142/2010, el Magistrado Instructor requirió al Consejo General del Instituto Federal Electoral información necesaria para la debida integración del expediente. El requerimiento fue desahogado en tiempo y forma el veinte de agosto siguiente.

V. El treinta de agosto de dos mil diez, en ausencia del Magistrado Instructor, la Magistrada Presidenta requirió al Sistema Quintanarroense de Comunicación Social y a diversas autoridades, información necesaria para la debida integración del expediente. El requerimiento fue desahogado el treinta y uno de agosto de dos mil diez.

VI. En su oportunidad, el Magistrado Instructor admitió a trámite las demandas y cerró la instrucción, con lo cual los autos quedaron en estado de dictar sentencia, y

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Superior es competente para conocer y resolver los presentes asuntos, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción V, y 189, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 3, párrafo 2, inciso b); 42, y 44, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de recursos de apelación, promovidos en contra de una resolución de un órgano central del Instituto Federal Electoral.

SEGUNDO. Acumulación. La lectura de los escritos de demanda permite advertir la existencia de conexidad en la causa de los recursos de apelación promovidos por el Partido Revolucionario Institucional, Partido Verde Ecologista de México, Televisión Azteca, Televimex y otras, así como por Sistema Quintanarroense de Comunicación Social, dada la identidad en el acto reclamado y la similitud de las pretensiones aducidas, pues todos los actores controvierten la resolución CG268/2010, emitida el veintiuno de julio de dos mil diez por el Consejo General del Instituto Federal Electoral.

Por tanto, por economía procesal y a efecto de evitar el pronunciamiento de resoluciones contradictorias, con fundamento en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y 31 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en relación con los artículos 86 y 87 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se decreta la acumulación de los expedientes relativos a los recursos de apelación identificados con las claves SUP-RAP-120/2010, SUP-RAP-127/2010, SUP-RAP-128/2010 y SUP-RAP-142/2010 al diverso SUP-RAP-117/2010, por ser éste el que se recibió primero en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior.

En consecuencia, se deberá glosar copia de los puntos resolutivos de esta ejecutoria, a los autos de los expedientes cuya acumulación se decreta.

TERCERO. Procedencia de los recursos de apelación. Los medios de impugnación satisfacen los requisitos de procedencia previstos en los artículos 8, párrafo 1; 9, párrafo 1; 13, párrafo 1, inciso a), fracción I; 30, párrafo 1; 42, párrafo 1, y 45, párrafo 1, inciso b), fracciones I y IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, según se explica a continuación.

a) Oportunidad. Los recursos se interpusieron dentro del plazo de cuatro días previsto en el artículo 8 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

SUP-RAP-117/2010 y SUP-RAP-120/2010. En los recursos interpuestos por los partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México, se estima que operó la notificación automática de la resolución impugnada, en la fecha de la sesión del Consejo General del Instituto Federal Electoral en la cual se emitió dicha resolución, en términos del artículo 30, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, pues los representantes de ambos partidos se encontraban presentes en la sesión, como se constata en la copia certificada de la respectiva versión estenográfica.

El acto controvertido fue emitido en sesión de veintiuno de julio de dos mil diez, de modo que el plazo de cuatro días hábiles para recurrir transcurrió del veintidós al veintisiete de julio del año en curso, pues los días veinticuatro y veinticinco fueron inhábiles, por haber sido sábado y domingo.

En consecuencia, si ambos partidos políticos interpusieron su recurso el veinticinco de julio siguiente, la presentación se realizó dentro del plazo legal previsto para tal efecto.

SUP-RAP-127/2010 y SUP-RAP-128/2010. Por cuanto hace a las demandas presentadas por Televimex y otras, así como por Televisión Azteca, en las constancias de autos se advierte que la notificación a dichas concesionarias se practicó el veintisiete de julio de dos mil diez, de manera que el plazo para impugnar transcurrió del veintiocho de julio al dos de agosto del presente año, pues, los días treinta y uno de julio y primero de agosto fueron sábado y domingo, respectivamente.

Por tanto, si los concesionarios presentaron su demanda el treinta y uno de julio de dos mil diez, la interposición del recurso se estima oportuna.

SUP-RAP-142/2010. El recurso interpuesto por Sistema Quintanarroense de Comunicación Social también fue promovido con oportunidad, porque la resolución impugnada fue notificada al recurrente el dos de agosto de dos mil diez y la demanda se presentó ante la autoridad responsable el cinco de agosto siguiente, por lo que, si el plazo para impugnar transcurrió del tres al seis de agosto  del presente año, es evidente que la presentación del medio de impugnación se realizó dentro del plazo legal.

b) Forma. Los recursos se interpusieron por escrito ante la autoridad responsable, y en ellos se hace constar el nombre del recurrente, su domicilio para oír y recibir notificaciones y las personas autorizadas para ese efecto. En los escritos respectivos se identifica también el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación, los agravios que causa el acto impugnado y los preceptos supuestamente violados; se ofrecen pruebas y se asienta la firma autógrafa de los representantes de los actores.

c) Legitimación. Los partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México cuentan con legitimación, pues conforme con el artículo 45, párrafo 1, inciso b), fracción I, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, los partidos políticos están en aptitud de promover tal medio de impugnación.

Las personas jurídicas apelantes tienen también legitimación, atento a lo dispuesto en el artículo 45, párrafo 1, inciso b), fracción IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

d) Personería. Se cumple con este requisito en términos de lo dispuesto en el artículo 45, párrafo 1, inciso b), fracciones I y IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por lo siguiente:

I. Los partidos recurrentes comparecen por conducto de sus respectivos representantes propietarios ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, como reconoce la autoridad responsable al rendir el respectivo informe circunstanciado.

II. Por cuanto hace a Televisión Azteca, quien promueve a su nombre, tiene reconocida su personería en el procedimiento especial sancionador que dio lugar a la resolución impugnada, tal como consta en autos.

III. La personería de Jesús Alejandro Daniel Araujo Delgado como representante de Televimex y otras se acredita en términos de las copias certificadas de los testimonios notariales que acompaña a su demanda y del diverso testimonio exhibido en cumplimiento al requerimiento formulado por el Magistrado Instructor el dieciocho de agosto de dos mil diez.

IV. El carácter de María Indhira Carrillo Domani como representante legal de Sistema Quintanarroense de Comunicación Social, se reconoce en términos del nombramiento realizado por el Gobernador del Estado, el diecinueve de junio de dos mil siete, así como del artículo 20, fracción III, del Decreto 21 por el cual se crea dicho organismo, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el treinta y uno de enero de mil novecientos ochenta y cinco. Este carácter fue reconocido por la autoridad responsable al rendir su informe circunstanciado.

e) Interés Jurídico. Los partidos Verde Ecologista de México y Revolucionario Institucional cuentan con interés jurídico para apelar la resolución reclamada, pues aducen, entre otras cosas, que dicha resolución viola los principios de constitucionalidad y legalidad, toda vez que el Consejo General del Instituto Federal Electoral eximió de responsabilidad al titular del Poder Ejecutivo Federal y a las dependencias del Gobierno Federal, pese a encontrarse demostrada la difusión de los promocionales que motivaron la queja administrativa.

Como se aprecia, la interposición del recurso tiene por objeto la defensa del principio de legalidad, lato sensu, respecto de una determinación dictada en un procedimiento administrativo, y no la defensa de un interés particular de los partidos; de ahí que no sea necesario acreditar un perjuicio directo a la esfera de derechos de los partidos promoventes, sino sólo la posible afectación a la Constitución y a la ley.

Lo anterior se sustenta en el criterio contenido en la tesis de jurisprudencia 3/2007, identificada con el rubro: “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LOS PARTIDOS POLÍTICOS TIENEN INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR LA RESOLUCIÓN EMITIDA[4], en la cual se sostiene que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41, párrafo segundo, base I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los partidos políticos tienen interés jurídico para impugnar la resolución que recae a un procedimiento administrativo sancionador, con independencia de que hayan sido o no los que presentaron la queja correspondiente, en virtud de que dichos institutos tienen el carácter de entidades de interés público, que intervienen en el proceso electoral como sujetos obligados y como garantes de las normas electorales (de orden público y de observancia general), de lo cual se desprende la posibilidad jurídica de actuar en defensa de la constitucionalidad y legalidad de un acto de autoridad, sin perjuicio de la defensa de sus intereses particulares.

De ahí que se considere que el recurso de apelación constituye un medio útil para lograr la modificación o revocación de las resoluciones emitidas por los órganos centrales del Instituto Federal Electoral, tal como lo dispone el artículo 47 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Por otro lado, los concesionarios cuentan igualmente con interés jurídico para interponer estos recursos, porque la resolución impugnada les fue adversa, pues se les sancionó con amonestación pública, situación que incide de manera directa e inmediata en su esfera de derechos.

f) Definitividad. Se satisface este requisito, toda vez que los recurrentes controvierten una resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral, contra la cual no está previsto un medio de defensa diverso, mediante el cual pudiera ser revocada, anulada o modificada.

CUARTO. Comparecencia del Partido Acción Nacional como tercero interesado en el expediente SUP-RAP-117/2010.

No ha lugar a tener como tercero interesado al Partido Acción Nacional en el recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-117/2010, por no surtirse los extremos previstos en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En conformidad con lo previsto en el artículo 12, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, son partes en el procedimiento del recurso de apelación: el actor, el órgano responsable, y el o los terceros interesados.

Acorde con el inciso c) del precepto citado, la calidad de tercero interesado resulta de la situación jurídica reconocida al ciudadano, partido político, coalición, candidato, organización o agrupación política o de ciudadanos, que manifiesten tener un interés legítimo en la causa, derivado de un derecho incompatible con el que pretende el actor.

En el caso, es improcedente la solicitud del Partido Acción Nacional de comparecer a este proceso con el carácter de tercero interesado, toda vez que ese instituto político no fue denunciante o denunciado en los procedimientos administrativos sancionadores de origen, en los cuales se dictó la resolución que se controvierte, ni compareció a dichos procedimientos con algún interés legítimo que la autoridad responsable hubiera reconocido.

No obsta a lo anterior, lo alegado por dicho partido en su escrito de comparecencia, en el sentido de que acude en defensa del interés difuso de los ciudadanos, porque, en la especie, el Partido Acción Nacional no comparece en vía de acción para hacer valer algún derecho o pretensión de la colectividad, sino que pretende hacer valer una especie de defensa colectiva de derechos, situación para la que no están legitimados los terceros interesados.

En efecto, los derechos de acción y de defensa son dos derechos subjetivos procesales que se complementan en la dialéctica del proceso, pero tienen contenido y sentido diferente.

El derecho de acción es el poder jurídico que el Estado otorga a los ciudadanos para dirigirse a los órganos jurisdiccionales y, con ello, obtener el reconocimiento y la materialización de sus derechos frente a otros sujetos, es decir, se trata de una prerrogativa conferida con la finalidad de conseguir una sentencia que declare la existencia del derecho pretendido.

Por su parte, el derecho de defensa es una garantía esencial reconocida en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de la cual, quien pueda resultar afectado por la resolución que se dicte en el proceso, debe tener oportunidad de hacer valer las razones que tuviere y de refutar, rechazar, modificar o aclarar la acción ejercida por la parte actora.

Lo anterior evidencia que existe una estrecha relación entre el derecho de acción y el de defensa, pero no se trata de facultades equivalentes. De ahí que no exista base para identificar los requisitos de legitimación para fungir como actor en un medio de impugnación en materia electoral, con los requisitos para comparecer como tercero interesado al mismo proceso.

La doctrina judicial de esta Sala Superior sobre el ejercicio de acciones tuitivas se encuentra en la tesis de jurisprudencia identificada con la clave S3ELJ 10/2005, de rubro y texto:

“ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS. ELEMENTOS NECESARIOS PARA QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS LAS PUEDAN DEDUCIR. Conforme a la interpretación sistemática de los artículos 41, párrafo segundo, fracción I, y 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los artículos 10, apartado 1, inciso b); y 86, apartado 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, los elementos necesarios para deducir las acciones tuitivas de intereses difusos por los partidos políticos son: 1. Existencia de disposiciones o principios jurídicos que impliquen protección de intereses comunes a todos los miembros de una comunidad amorfa, carente de organización, de representación común y de unidad en sus acciones, sin que esos intereses se puedan individualizar, para integrarlos al acervo jurídico particular de cada uno; 2. Surgimiento de actos u omisiones, generalmente de parte de las autoridades (aunque también pueden provenir de otras entidades con fuerza preponderante en un ámbito social determinado) susceptibles de contravenir las disposiciones o principios jurídicos tuitivos de los mencionados intereses, con perjuicio inescindible para todos los componentes de la mencionada comunidad; 3. Que las leyes no confieran acciones personales y directas a los integrantes de la comunidad, para enfrentar los actos conculcatorios, a través de los cuales se pueda conseguir la restitución de las cosas al estado anterior o el reencausamiento de los hechos a las exigencias de la ley, ni conceda acción popular para tales efectos; 4. Que haya en la ley bases generales indispensables para el ejercicio de acciones tuitivas de esos intereses, a través de procesos jurisdiccionales o administrativos establecidos, que no se vean frenadas de modo insuperable, por normas, principios o instituciones opuestos, y 5. Que existan instituciones gubernamentales, entidades intermedias o privadas, o personas físicas, que incluyan, de algún modo, entre sus atribuciones, funciones u objeto jurídico o social, con respaldo claro en la legislación vigente, la realización de actividades orientadas al respeto de los intereses de la comunidad afectada, mediante la exigencia del cumplimiento de las leyes que acojan esos intereses. Como se ve, la etapa del proceso electoral de emisión de los actos reclamados, no es un elemento definitorio del concepto. Consecuentemente, basta la concurrencia de los elementos de la definición para la procedencia de esta acción, independientemente de la etapa del proceso electoral donde surjan los actos o resoluciones impugnados”.

Como se observa, la Sala Superior únicamente ha reconocido a los partidos políticos la facultad de hacer valer acciones tuitivas de intereses difusos, mas no el atributo de ejercer una defensa colectiva de esos intereses, con el carácter de tercero interesado. Por consiguiente, no es dable concluir, como pretende el Partido Acción Nacional, que el criterio sostenido en la tesis de jurisprudencia citada legitima a los partidos políticos para defender los intereses difusos de la colectividad sin restricción alguna, compareciendo a cualquier proceso jurisdiccional en calidad de tercero interesado.

En el caso, la autoridad responsable sancionó a las concesionarias y permisionaria recurrentes, por la difusión de dos mensajes que contenían propaganda del Gobierno Federal, durante campañas electorales, y absolvió a la Secretaría de Salud y a la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación, por los mismos hechos.

Las actoras cuestionan la constitucionalidad y legalidad de esa resolución, en tanto que el Partido Acción Nacional pretende defender esos aspectos, con la calidad de tercero interesado, lo cual como se explicó, no es admisible.

De reconocer legitimación al Partido Acción Nacional para comparecer como tercero interesado a los presentes recursos de apelación acumulados, se estaría facultando a los partidos políticos para personarse con tal carácter a cualquier medio de impugnación en materia electoral, bajo el argumento de que con esa actitud procesal, velan por los intereses difusos de la colectividad, lo cual no está previsto en previsto en el artículo 12, párrafo 3, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que establece que la comparecencia de un tercero interesado únicamente es factible cuando se acredite tener un interés legítimo en la causa, derivado de un derecho incompatible con el pretendido por el demandante.

Los sujetos que en la especie ostentan un derecho incompatible con las pretensiones aducidas son: el Presidente de la República, la Secretaría de Salud y la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, respecto de la pretensión de los Partidos Verde Ecologista de México y Revolucionario Institucional, Televisión Azteca y Sistema Quintanarroense de Comunicación Social, de sancionar a esos entes públicos, por la supuesta difusión ilícita de propaganda gubernamental.

Similar criterio fue sostenido por esta Sala Superior al resolver el recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-307/2009, el once de noviembre de dos mil nueve.

Por último, no cabe reconducir el escrito del Partido Acción Nacional a alguno de los medios de impugnación en materia electoral, porque la intención de dicho partido no es controvertir la resolución reclamada en estos recursos, sino por el contrario, exponer argumentos tendentes a lograr la confirmación de esa resolución, mediante la desvirtuación de los agravios expresados por el Partido Revolucionario Institucional.

En consecuencia, se tiene por no presentado al Partido Acción Nacional como tercero interesado en el recurso de apelación SUP-RAP-117/2010, por no aducirse un derecho incompatible con el que pretenden los actores.

QUINTO. Identificación del acto impugnado en el expediente SUP-RAP-117/2010.

De acuerdo con la jurisprudencia S3ELJ 04/99, cuyo rubro es: “MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL. EL RESOLUTOR DEBE INTERPRETAR EL OCURSO QUE LOS CONTENGA PARA DETERMINAR LA VERDADERA INTENCIÓN DEL ACTOR”[5], en los medios de impugnación en materia electoral, el juzgador debe leer detenida y cuidadosamente la demanda, para que, de su correcta comprensión, advierta y atienda preferentemente a lo que se quiso decir y no a lo que aparentemente se dijo, con el objeto de determinar con exactitud la intención del promovente, ya que sólo de esta forma se puede lograr una recta administración de justicia en materia electoral, al no aceptarse la relación oscura, deficiente o equívoca, como la expresión exacta del pensamiento del autor del medio de impugnación relativo. En otras palabras, la demanda debe ser analizada en conjunto para que el juzgador pueda, válidamente, interpretar el sentido de lo que se pretende.

De ahí que si el promovente plantea agravios contra un determinado acto o, como en el caso, expresa hechos a partir de los cuales es factible deducir claramente aquellos, debe reputarse el acto de referencia como impugnado, al ser la conclusión lógica y necesaria de expresar algún tipo de disenso contra el actuar de una autoridad u órgano partidista, que presuntamente ocasiona algún tipo de perjuicio a la parte actora.

En la especie, en la demanda que dio origen al recurso de apelación SUP-RAP-117/2010 se advierte que el apelante señala como acto impugnado:

“LA RESOLUCIÓN DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL RESPECTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR INICIADO CON MOTIVO DE LA DENUNCIA PRESENTADA POR EL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL EN CONTRA DEL C. FELIPE DE JESÚS CALDERÓN HINOJOSA, PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, POR HECHOS QUE CONSIDERA CONSTITUYEN INFRACCIONES AL CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, IDENTIFICADO CON EL NÚMERO DE EXPEDIENTE EXP. SCG/PE/PRI/CG/082/2010 Y SU ACUMULADO SCG/PE/PRI/CG/098/2010”.

Si bien el Partido Verde Ecologista de México afirma que la resolución que recurre es la emitida en el procedimiento administrativo sancionador con clave de identificación SCG/PE/PRI/CG/082/2010 y su acumulado SCG/PE/PRI/CG/098/2010, la lectura integral de la demanda y, particularmente, de los capítulos denominados “hechos en que se basa la impugnación” y “conceptos de violación”, permite advertir que el partido incurrió en un error, toda vez que su verdadera intención es impugnar la resolución CG268/2010, emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, a través de la cual se resolvió el procedimiento administrativo sancionador  SCG/PE/PRI/CG/065/2010 y su acumulado SCG/PE//CG/066/2010.

Lo anterior, pues acorde con el estudio de los hechos y agravios en que se sustenta la pretensión del Partido Verde Ecologista de México, las violaciones constitucionales y legales que considera fueron cometidas por la autoridad responsable, se encuentran encaminadas a controvertir lo ordenado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral en la resolución CG268/2010, a través de la cual, entre otros aspectos, se sancionó con amonestación pública a cincuenta y cuatro concesionarios de radio y televisión por la difusión de dos promocionales atribuidos al Gobierno Federal, durante la etapa de campañas electorales, en emisoras de varios Estados de la República que celebraron proceso electoral local en el presente año.

SEXTO. Estudio de las causales de improcedencia hechas valer por los terceros interesados.

I. Expediente SUP-RAP-117/2010. Incongruencia entre el acto reclamado y los agravios.

El Director General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación, en su calidad de tercero interesado, sostiene que el recurso de apelación es improcedente, pues, desde su perspectiva, el medio de impugnación es incongruente, ya que los argumentos expresados por el Partido Verde Ecologista de México no guardan relación con la litis del presente asunto, debido a que, por un lado, dicho partido político refiere la resolución apelada al expediente SCG/PE/PRI/CG/82/2010 y su acumulado, y, por otro, en los hechos y agravios se refiere el expediente SCG/PE/PRI/CG/066/2010.

La alegación es infundada.

Las normas que prevén las causas de improcedencia son disposiciones específicas, que sólo admiten la interpretación estricta y rechazan la extensiva, o la que se funde en la analogía o en la mayoría de razón, por lo cual sólo comprenden los casos clara y expresamente incluidos en ellas. Así lo ha sostenido esta Sala Superior, por ejemplo, al resolver el juicio de revisión constitucional SUP-JRC-023/98.

Las causas de improcedencia de la demanda de apelación se encuentran previstas en los artículos 9, párrafo 3, 10 y 11, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y en ese catálogo no se encuentra el supuesto de la pretendida incongruencia del medio de impugnación, derivada de la falta de vinculación entre el acto reclamado y los agravios expresados.

De ahí que lo alegado por el Director General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación no sea apto para considerar improcedente el recurso interpuesto por el Partido Verde Ecologista de México.

Además, como ha quedado esclarecido en el considerando que antecede, la cita del expediente SCG/PE/PRI/CG/82/2010 y su acumulado, constituyó un mero error o lapsus calami del partido político apelante, toda vez que sus agravios se encuentran encaminados a combatir la atribución de responsabilidad administrativa realizada por la autoridad responsable en la resolución CG268/2010, dictada en el diverso procedimiento SCG/PE/PRI/CG/065/2010 y su acumulado.

Lo anterior demuestra que, contrariamente a lo manifestado por el tercero interesado, los agravios expresados por el actor en el recurso de apelación SUP-RAP-117/2010, sí guardan relación con el acto realmente reclamado por el propio demandante.

II. Expediente SUP-RAP-127/2010. Falta de personería del apoderado de TV de los Mochis.

El Consejo General del Instituto Federal Electoral sostiene que el recurso de apelación es improcedente por cuanto hace a la concesionaria TV de los Mochis, pues, en el testimonio notarial con que el promovente pretende acreditar la representación de dicha persona moral, no se aprecia que cuente con tales facultades, por lo que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 10, párrafo 1, inciso c), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

La causa de improcedencia es infundada.

Acorde con el artículo 45, párrafo 1, fracción IV, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, las personas morales deben interponer el recurso de apelación a través de representante legítimo, en conformidad con la legislación aplicable.

En la especie, en el testimonio notarial de la escritura pública sesenta y dos mil novecientos sesenta y tres, otorgada ante la fe del notario público cuarenta y cinco del Distrito Federal, el cual fue exhibido junto con la demanda para acreditar la representación legal de la concesionaria TV de los Mochis, no se confieren facultades de representación de dicha empresa al promovente Jesús Alejandro Daniel Araujo Delgado.

En razón de lo anterior, el dieciocho de agosto de dos mil diez, el Magistrado Instructor requirió a Jesús Alejandro Daniel Araujo Delgado para que exhibiera la documentación que acreditara su carácter de representante legal de TV de los Mochis, apercibido de que, en caso de incumplimiento, se tendría por no presentado el recurso de apelación de dicha concesionaria.

El veinte de agosto del presente año, Jesús Alejandro Daniel Araujo Delgado presentó el testimonio notarial de la escritura pública ocho mil cuarenta y ocho, otorgada ante la fe del notario público ciento dieciocho de Mazatlán, Sinaloa, el seis de octubre de dos mil uno, en la cual se acreditan sus facultades de representación de TV de los Mochis.

En virtud de lo anterior, al haber quedado demostrada en autos la personería del promovente, se estima infundada la causa de improcedencia.

SÉPTIMO. Síntesis de la resolución impugnada.

Actitud asumida por las partes en los procedimientos de origen.

En cumplimiento al requerimiento formulado por el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral, el Director Ejecutivo de  Prerrogativas y Partidos Políticos remitió el informe de monitoreo de la transmisión de los mensajes materia de denuncia, el cual comprendió el periodo del siete de mayo al treinta de junio de dos mil diez, la emisora, el día y la hora exacta de la difusión, así como la identificación del mensaje transmitido. Además, el propio director proporcionó los nombres y domicilios de los concesionarios y permisionarios que transmitieron los promocionales materia de la inconformidad.

En respuesta a otro requerimiento del Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral, el Director General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación informó lo siguiente: I. La dependencia a su cargo no pautó el promocional “Hospitales Temixco” con cargo a tiempos oficiales; II. Dicha dirección carece de tiempo para ordenar pautado en los Estados con procesos electorales; III. El promocional “mujer soltera” sí fue pautado en las entidades federativas sin proceso electoral; IV. Las pautas comerciales sobrepasan la esfera de atribuciones de dicha unidad administrativa; V. La dirección informó a las áreas de Comunicación Social de las dependencias de la Administración Pública Federal el cumplimiento de la medida cautelar hecha por la autoridad electoral federal; VI. El Director de Comunicación Social de la Secretaría de Salud informó que la difusión de campaña de “Igualdad de Oportunidades Versión: Infraestructura y Equipamiento Médico”  comenzó el nueve de junio y se contrató en tiempos comerciales para su transmisión, con excepción de los Estados con procesos electorales, y VII. La Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación, solicitó a los concesionarios y permisionarios de radio y televisión de las entidades federativas con procesos electorales, que no difundieran propaganda gubernamental desde el inicio del periodo de las campañas electorales.

El quince de junio de dos mil diez, el Director de Comunicación Social de la Secretaría de Salud emitió el oficio DGCS/00584, a través del cual, con relación al acuerdo de medidas cautelares decretado por la Comisión de Quejas y Denuncias, manifestó que la difusión de la campaña  “Igualdad de Oportunidades Versión: Infraestructura y Equipamiento Médico” inició el nueve de junio de dos mil diez; fue contratada para ser difundida en tiempos comerciales exclusivamente en aquellas entidades del país exentas de proceso electoral, y bajo el compromiso de los medios de comunicación electrónicos –radio y televisión- de bloquear las señales para evitar interferencias en los procesos electorales locales.

El veinticuatro de junio, el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral requirió al titular de la Dirección de Comunicación Social de la Secretaría de Salud para que precisara algunos aspectos relacionados con la difusión de los promocionales materia de la queja.

En contestación al requerimiento, el veintiocho de junio de dos mil diez, el funcionario reiteró que: I. El promocional “Hospitales Temixco” formaba parte de la pauta contratada por la Dirección a su cargo, en el marco del programa Anual de Comunicación Social de la Secretaría de Salud; II. La dependencia contrató en tiempo comercial la difusión de la campaña “Igualdad de Oportunidades Versión: Infraestructura y Equipamiento Médico”, y III. El promocional “Hospitales Temixco” fue contratado para difundirse solamente en los Estados que no celebraron proceso electoral.

Conclusiones de la responsable en torno a los hechos denunciados

Con relación al número de impactos de los promocionales en entidades en las que transcurría un proceso electoral local.

1. Los promocionales “Mujer Soltera” y “Hospitales Temixco” fueron difundidos en radio y televisión en el periodo comprendido del siete de mayo al treinta de junio de dos mil diez, en trescientas veintidós ocasiones, en catorce entidades en las que transcurría un proceso electoral local.

2. El promocional “Mujer Soltera” tuvo doscientos diez impactos.

3. El promocional “Hospitales Temixco” tuvo ciento doce impactos.

Con relación a la posición asumida por la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación.

4. El pautado de propaganda gubernamental para las entidades con procesos electorales en dos mil diez fue suspendido a partir de las fechas de inicio de las campañas electorales respectivas.

5. La difusión del promocional denominado “Mujer Soltera” obedeció a que fue pautado por dicha dependencia para ser difundido en “tiempos oficiales”, en todas las entidades que no celebraron proceso electoral en dos mil diez.

6. La Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía no cuenta con tiempo disponible para ordenar pautado alguno en entidades con procesos electorales.

7. A través de diversos oficios, la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía advirtió a los concesionarios y permisionarios de radio y televisión de las entidades con procesos electorales locales, que no difundieran propaganda gubernamental a partir del inicio de las campañas electorales, con excepción de la relativa a temas de educación, salud o protección civil en casos de emergencia.

8. Dicha dirección reiteró a los concesionarios y permisionarios su deber de suspender la difusión de propaganda gubernamental a partir del inicio de las precampañas y campañas electorales locales en los Estados de la República con comicios en el presente año.

9. En acatamiento a la providencia cautelar decretada por la Comisión de Quejas y Denuncias el diez de junio de dos mil diez, la referida dirección reiteró a través de correo electrónico a los concesionarios y permisionarios de las entidades federativas que celebraron proceso electoral, su obligación de suspender la transmisión de los promocionales identificados como “Mujer Soltera” y “Hospitales Temixco”.

Con relación a la Dirección General de Comunicación Social de la Secretaría de Salud.

10. El nueve de junio de dos mil diez, dicha dirección general inició la difusión de la campaña “Igualdad de Oportunidades Versión: Infraestructura y Equipamiento Urbano”, de la cual formó parte el promocional identificado como “hospitales Temixco”.

11. La campaña fue contratada en tiempos comerciales exclusivamente en las entidades del país que no celebraron proceso electoral y con el compromiso de los concesionarios de radio y televisión de bloquear las señales en las entidades con proceso electoral local en dos mil diez.

12. Mediante escrito de nueve de junio de dos mil diez, la Dirección General de Comunicación Social de la Secretaría de Salud informó a los prestadores del servicio de difusión que el mensaje “hospitales Temixco” sólo debía transmitirse en Estados y municipios que no celebraran proceso electoral.

Pronunciamiento de fondo de la autoridad responsable.

Con relación a las presuntas violaciones imputadas a la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación.

La autoridad responsable estableció que cincuenta y cinco concesionarias fueron notificadas con antelación al inicio de las precampañas y campañas electorales locales, de que debían abstenerse de difundir propaganda gubernamental, con excepción de la relativa a servicios educativos, de salud o protección civil en casos de emergencia.

En consecuencia, la responsable sostuvo que, no obstante encontrarse acreditada la difusión de trescientos veintidós impactos de los dos promocionales materia de la queja, la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación aportó elementos probatorios suficientes para desvirtuar la imputación enderezada en su contra.

La autoridad administrativa electoral hizo énfasis en las copias certificadas de los oficios por los que la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación instruyó a los concesionarios y permisionarios de radio y televisión de las entidades con procesos electorales locales, que se abstuvieran de difundir toda propaganda gubernamental a partir del inicio de las campañas electorales locales, con excepción de la relativa a servicios educativos, de salud o a la protección civil en casos de emergencia.

La responsable subrayó que esos oficios no fueron desvirtuados por los apoderados legales de las diversas concesionarias denunciadas durante la audiencia que se celebró en el procedimiento especial sancionador.

Además, se precisa que los concesionarios y permisionarios denunciados no aportaron algún elemento tendente a demostrar que la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación pautó, ordenó, solicitó o contrató la difusión de los promocionales materia de la inconformidad en las entidades señaladas, circunstancia que, relacionada con los oficios anteriormente citados, condujo a la conclusión de que no obraba en autos elemento alguno del que se desprendiera que dicha dependencia fue quien ordenó la difusión de los promocionales.

Por el contrario, se destaca que el pautado aportado por la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, correspondiente al promocional “Mujer Soltera”, no contiene elemento alguno del que se advierta que dicha dependencia solicitó su difusión a alguno de los concesionarios o permisionarios, a través de su señal en las entidades federativas en las que se celebraban elecciones locales.

De la misma forma, en la resolución controvertida se sostiene que de la indagatoria practicada con relación al promocional “hospitales Temixco” se obtuvo que fue contratado en tiempos comerciales por la Secretaría de Salud, para ser difundido en entidades que no celebraron proceso electoral local y, por ende, se concluyó que dicho promocional no fue pautado por la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación.

En consecuencia, la autoridad responsable eximió de responsabilidad administrativa al titular de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación y, por ende, declaró infundado el procedimiento administrativo sancionador incoado en su contra.

Con relación a las presuntas violaciones imputadas a la Secretaría de Salud.

La Dirección General de Comunicación Social de la Secretaría de Salud reconoció expresamente que el nueve de junio del presente año inició la difusión de la campaña “Igualdad de oportunidades, versión infraestructura y equipamiento urbano”, dentro de la que se encontraba el promocional identificado como “hospitales Temixco” que, según dicho de la secretaría, fue contratado en tiempos comerciales.

La secretaría afirmó además, que la campaña de comunicación social fue contratada en tiempos comerciales exclusivamente en las entidades del país exentas de proceso electoral, y con el compromiso de los concesionarios de radio y televisión de bloquear las señales en las entidades con proceso electoral local en dos mil diez.

La autoridad responsable subrayó que en la audiencia de pruebas y alegatos, la Secretaría de Salud aportó copia certificada de los oficios, correos electrónicos y comunicados dirigidos a las otras empresas de radio y televisión con las que contrató el promocional “Hospitales Temixco”, en los cuales les informó que el mensaje no debía difundirse en Estados en los que se estaban celebrando elecciones locales.

La autoridad responsable precisó que las comunicaciones fueron dirigidas a cuarenta concesionarias y destacó que su contenido en ningún momento fue desvirtuado.

Por lo que respecta al resto de las concesionarias, la responsable destacó que la Secretaría de Salud negó haber contratado sus servicios para la difusión del promocional, y los concesionarios y permisionarios denunciados no aportaron ningún elemento probatorio que demostrara dicha contratación.

No obstante, a través del análisis de los informes rendidos por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, el Consejo General del Instituto Federal Electoral concluyó que se acreditó la difusión del promocional “hospitales Temixco” en entidades federativas en las que se desarrollaron procesos electorales locales, en ciento doce ocasiones, durante el periodo comprendido del siete de mayo al treinta de junio de dos mil diez.

Ello, pese a que los concesionarios y permisionarios fueron advertidos por la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación, en forma previa al inicio de las campañas electorales, de que debían abstenerse de difundir propaganda gubernamental, con excepción de la relativa a servicios educativos, de salud o protección civil en casos de emergencia. La autoridad responsable enfatizó que los representantes legales de dichas concesionarias reconocieron expresamente haber recibido los oficios en los cuales se les comunicó tal circunstancia.

La responsable destacó también que la Secretaría de Salud notificó a algunos de los concesionarios y permisionarios que la campaña “Igualdad de oportunidades, versión infraestructura y equipamiento urbano” no podía difundirse en Estados en los que se estaban celebrando elecciones locales y precisó que, en caso de que no tuvieran la capacidad de bloquear la señal o sus servicios, debían informar a la Secretaría, toda vez que en ese supuesto, no podría contratar sus servicios.

En esas condiciones, la responsable sostuvo que, no obstante estaba acreditada la difusión de ciento doce impactos del promocional “Hospitales Temixco”, lo cierto es que la Secretaría de Salud y la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación aportaron elementos probatorios que, adminiculados, eran suficientes para desvirtuar la imputación enderezada en contra de la Secretaría de Salud.

Finalmente, en la resolución combatida se estima que los concesionarios y permisionarios que transmitieron el promocional “hospitales Temixco” no aportaron algún elemento que acreditara que la Secretaría de Salud les ordenó, solicitó o contrató la difusión del promocional en las entidades señaladas.

En consecuencia, la autoridad responsable consideró que el titular de la Secretaría de Salud no era responsable de los hechos imputados y, por ende, declaró infundado el procedimiento administrativo sancionador incoado en su contra.

Con relación a las presuntas violaciones imputadas a concesionarios y permisionarios de radio y televisión.

Como resultado del análisis de las constancias remitidas por la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación, así como de los informes de monitoreo rendidos por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral, la autoridad responsable advirtió que cincuenta y cuatro concesionarios y permisionarios difundieron en radio y televisión, durante el periodo comprendido del siete de mayo al treinta de julio del dos mil diez, los mensajes identificados como “mujer soltera” y “hospitales Temixco”, a pesar de que fueron notificados en forma previa al inicio de las precampañas y campañas electorales locales, de que debían abstenerse de difundir propaganda gubernamental, con excepción de la relativa a servicios educativos, de salud o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia.

La autoridad reiteró que en autos del procedimiento administrativo sancionador de origen obran copias certificadas de los oficios a través de los cuales la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación les ordenó a dichas personas morales la suspensión inmediata de la difusión de propaganda gubernamental a partir del inicio de las campañas electorales correspondientes a los comicios estatales.

Sobre esta base, la autoridad responsable consideró que las concesionarias denunciadas tuvieron pleno conocimiento de que debían abstenerse de difundir propaganda gubernamental en las señales con impacto en los catorce Estados de la República en los que se celebrara proceso electoral local y, pese a ello, transmitieron los promocionales materia de denuncia, durante el lapso del  siete de mayo al treinta de junio de dos mil diez, en trescientas veintidós ocasiones, durante la celebración de campañas electorales locales.

La responsable subrayó que varias concesionarias denunciadas reconocieron en forma expresa que la difusión de los promocionales obedeció a un error, lo cual evidenció que, aun  cuando tenían pleno conocimiento de la existencia de una obligación de índole constitucional, difundieron la propaganda gubernamental.

En virtud de lo anterior y, dado que con su comportamiento los concesionarios y permisionarios denunciados desacataron un mandato de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación y soslayaron una prohibición constitucional, el Consejo General del Instituto Federal Electoral los consideró responsables por la difusión ilegal de propaganda gubernamental durante campañas electorales locales.

De acuerdo con la autoridad responsable, los concesionarios y permisionarios infractores vulneraron lo dispuesto en los artículos 41, base III, apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2, párrafo  2 y 350, párrafo 1, inciso e), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En consecuencia, la autoridad responsable declaró fundado el procedimiento especial sancionador, por lo que respecta a cincuenta y cuatro concesionarias, y las sancionó con amonestación pública.

En suma, la responsable declaró infundados los procedimientos administrativos respecto de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación y de la Secretaría de Salud, y fundados, por lo que hace a cincuenta y cuatro concesionarios y permisionarios de radio y televisión, con motivo de la difusión de propaganda gubernamental durante la celebración de campañas electorales locales.

OCTAVO. Estudio de fondo.

A. Violaciones procesales.

I. Incompetencia del Instituto Federal Electoral para conocer de la infracción atribuida a los concesionarios y permisionarios denunciados.

El Partido Verde Ecologista de México afirma que la infracción denunciada se encuentra prevista en los artículos 80 y 101 de la Ley Federal de Radio y Televisión y no en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues se trata de la pretendida difusión de propaganda gubernamental, y no de propaganda política o electoral.

Por tanto, en concepto del partido actor, la substanciación y resolución del procedimiento administrativo sancionador compete a la Secretaría de Gobernación, acorde con lo previsto en la Ley Federal de Radio y Televisión, y no al Instituto Federal Electoral.

El agravio es infundado.

Esto es así, porque el procedimiento administrativo sancionador regulado en la Ley Federal de Radio y Televisión no versa sobre infracciones correspondientes al ámbito electoral, pues éstas son del conocimiento del Instituto Federal Electoral, en atención a lo dispuesto en el artículo 41, base III, apartado D, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

“Artículo 41. …

III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.

…

Apartado D. Las infracciones a lo dispuesto en esta base serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley.

…”.

La conducta atribuida a los denunciados en los procedimientos de origen es una infracción en materia electoral, regulada en la base III a que se refiere el precepto citado, consistente en la difusión de propaganda del gobierno federal en medios de comunicación social, durante las campañas electorales de los procesos de renovación de poderes públicos, celebrados en catorce entidades del país.

La presunta infracción se produce por el incumplimiento a la obligación prevista en los artículos 41, base III, apartado C, párrafo segundo, de la Constitución, párrafo segundo, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que dispone:

“Artículo 41.

…

III.

Apartado C…

Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia”.

De ahí que la competencia para conocer de la presunta difusión ilícita de propaganda gubernamental en radio y televisión, durante un proceso electoral, federal o local, corresponda al Instituto Federal Electoral, tal como se sostiene en la tesis de jurisprudencia 25/2010, cuyo rubro y texto son:

PROPAGANDA ELECTORAL EN RADIO Y TELEVISIÓN. COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES PARA CONOCER DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES RESPECTIVOS.—De la interpretación sistemática y funcional de los artículos 41, base III, apartados A y C, y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 368, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se obtiene que el Instituto Federal Electoral es la autoridad competente para conocer y resolver los procedimientos especiales sancionadores, tanto en procesos federales como locales y fuera de ellos, en las siguientes hipótesis: 1. Contratación y adquisición de tiempos en radio y televisión por los partidos políticos, por sí o por terceras personas, físicas o morales; 2. Infracción a las pautas y tiempos de acceso a radio y televisión; 3. Difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones, a los partidos políticos o que calumnien a las personas, y 4. Difusión en radio y televisión de propaganda gubernamental de los poderes federales, estatales, de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. En cambio, en el supuesto de violaciones a leyes locales durante los procesos electorales respectivos, por el contenido de la propaganda difundida en cualquier medio, distintas a las anteriores, la autoridad administrativa electoral local es competente para conocer del procedimiento sancionador y, en su caso, imponer la sanción correspondiente; en estos casos, el Instituto Federal Electoral, en ejercicio de sus atribuciones, a través de la Comisión de Quejas y Denuncias, se coordina con la autoridad local exclusivamente para conocer y resolver sobre la petición de medidas cautelares, en cuanto a la transmisión de propaganda en radio y televisión.

En cambio, las infracciones de las que conocen la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes son las previstas en el artículo 101 de la Ley Federal de Radio y Televisión, consistentes en actos u omisiones de concesionarios y permisionarios, referentes a la calidad, potencia y horario de la transmisión; condiciones técnicas de sus instalaciones; alteración de boletines o información proporcionada por el gobierno; transmisión de boletines sobre seguridad nacional o mensajes de auxilio; encadenamiento de estaciones de radio y televisión; contenido de las transmisiones (lenguaje, imágenes y sonidos que respeten las buenas costumbres, la cultura cívica, las creencias religiosas y la diversidad racial, y que no sean contrarios a la seguridad del Estado o al orden público), entre otras.

Incluso, el artículo 64-bis de la Ley Federal de Radio y Televisión establece que la transmisión de programas, mensajes o cualquier otro material que contravenga lo dispuesto por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, será sancionada en términos de lo dispuesto en el Libro Séptimo de dicho código, es decir, a través de un procedimiento administrativo sancionador substanciado y resuelto por el Instituto Federal Electoral.

Dado que la materia de los procedimientos de origen versó sobre la infracción al artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo, de la Constitución, así como a normas contenidas en el código electoral federal [artículos 347, párrafo 1, inciso b), y 350, párrafo 1, inciso e)], derivada de la pretendida difusión en radio y televisión de propaganda gubernamental durante campañas electorales, es patente que la competencia para conocer y resolver tales procedimientos correspondía al Instituto Federal Electoral y no a la Secretaría de Gobernación.

Por tanto, el agravio es infundado.

II. Falta de conocimiento de los testigos de grabación.

Las concesionarias recurrentes alegan vulneración a su derecho de defensa, porque no se les corrió traslado con los testigos de grabación               que sirvieron de base para elaborar el monitoreo presentado por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral.

Las apelantes aducen que no tienen certeza sobre los hechos que se les imputaron, porque en el procedimiento especial sancionador únicamente se les corrió traslado con el reporte del monitoreo, pero no con las grabaciones que sirvieron de sustento para elaborar ese reporte.

El agravio es infundado, porque el reporte del monitoreo con el cual se corrió traslado a las actoras es un documento público, que contiene todos los datos necesarios para identificar en forma precisa cada una de las transmisiones atribuidas a las demandantes, con el fin de que ejerzan debidamente su derecho de defensa.

Los artículos 368, párrafo 7, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y 67, párrafo 2, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral establecen:

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

Artículo 368

…

7. Cuando admita la denuncia, emplazará al denunciante y al denunciado para que comparezcan a una audiencia de pruebas y alegatos, que tendrá lugar dentro del plazo de cuarenta y ocho horas posteriores a la admisión. En el escrito respectivo se le informará al denunciado de la infracción que se le imputa y se le correrá traslado de la denuncia con sus anexos.

Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral

Artículo 67

De la admisión y el emplazamiento

…

2. Admitida la denuncia, la Secretaria emplazará al denunciante y al denunciado para que comparezcan a una audiencia de pruebas y alegatos, que tendrá lugar dentro del plazo de cuarenta y ocho horas posteriores a la admisión. En el escrito respectivo se le informará al denunciado de la infracción que se le imputa y se le correrá traslado de la denuncia con los anexos.

…”.

De acuerdo con la normativa citada, una vez admitida la denuncia, la Secretaría ha de emplazar al denunciado, y en ese acto se debe informarle la infracción que se le imputa y correrle traslado de la denuncia con sus anexos, con el fin de que el presunto infractor esté en aptitud de ejercer su derecho de defensa.

En el caso, según las constancias de autos, los días doce y trece de julio de dos mil diez, la autoridad administrativa electoral notificó a las concesionarias recurrentes el proveído de inicio del procedimiento sancionador, dictado el ocho de julio del presente año, y les corrió traslado con la denuncia de hechos. En el acuerdo notificado se incluyó el informe del monitoreo realizado por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral.

Enseguida se reproduce una porción del informe de monitoreo con el cual se corrió traslado a las apelantes:

Como puede observarse, en el informe de monitoreo se precisa de manera pormenorizada, la entidad federativa en que se produjo la transmisión, el medio por el cual se transmitió el promocional (televisión o radio, en amplitud o frecuencia modulada), los datos de la emisora, así como la fecha y hora de inicio de la transmisión, la duración esperada y el contenido del promocional.

Conforme con lo dispuesto en el artículo 14, párrafo 4, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación Electoral, el informe de monitoreo con el cual se corrió traslado a las apelantes es un documento público, pues es elaborado por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos, en ejercicio de sus facultades legales.

En efecto, el informe se sustenta en el monitoreo de radio y televisión realizado por la autoridad administrativa electoral, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 76, párrafo 7, del código electoral federal, 6, párrafo 3, inciso c), y 57, párrafo 2, del Reglamento de Acceso a Radio y Televisión en Materia Electoral, que facultan al Instituto Federal Electoral para disponer, en forma directa, de los medios necesarios para verificar que en las transmisiones de radio y televisión no existan mensajes contrarios a la Constitución o a la ley.

En dicho informe se precisan claramente las circunstancias de modo, tiempo y lugar de la conducta atribuida a las denunciadas, con el fin de que éstas puedan desvirtuar los hechos que se les atribuyen y aportar las pruebas de descargo correspondientes.

De ahí que, atento a lo dispuesto en el artículo 16, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el informe elaborado por la autoridad administrativa electoral en ejercicio de sus funciones merezcan pleno valor probatorio, siempre que no sea desvirtuado por algún otro medio de convicción, por ejemplo, por un documento elaborado por la propia autoridad, cuyo contenido diverja del informe.

En el caso, al conocer a plenitud las pretendidas irregularidades atribuidas a las concesionarias recurrentes, a través de la revisión del informe de monitoreo con que se les dio vista, las impetrantes estuvieron en aptitud de ofrecer pruebas para desestimar las imputaciones de la responsable, inclusive, los testigos de grabación elaborados por la autoridad responsable, según lo dispuesto en el artículo 369, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

No obstante, conforme con las constancias de autos, las concesionarias en ningún momento ofrecieron como prueba en los procedimientos de origen los testigos de grabación de cuya falta de conocimiento ahora se quejan, a pesar de que estaban en posibilidad jurídica de hacerlo.

Las recurrentes se limitaron a negar la transmisión de los promocionales del Gobierno Federal. Sin embargo, la negación de las apelantes supone la afirmación expresa de un hecho distinto, consistente en que las concesionarias transmitieron un material diverso al de la “propaganda” gubernamental, por ejemplo, un mensaje de publicidad comercial, su programación ordinaria, spots de la propia concesionaria, etcétera. Igualmente, en caso de que por alguna razón se hubieran suspendido las transmisiones, debe constar también el informe respectivo de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, conforme con el artículo 47 de la Ley Federal de Radio y Televisión, lo cual no ocurre en la especie.

Por tanto, en términos del artículo 15, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, atento el cual, está obligado a probar el que niega, cuando su negación envuelve la afirmación expresa de un hecho, las actoras debieron, primero, argumentar cuál fue la programación que difundieron en lugar de la afirmada por la autoridad responsable y, segundo, aportar pruebas técnicas de descargo, por ejemplo, los testigos de grabación, en las cuales se observara que, opuestamente a lo afirmado por la responsable, en el horario y emisora en los que se atribuyó a las actoras la difusión de los promocionales del Gobierno Federal, la concesionaria respectiva transmitió otro tipo de contenidos.

Sin embargo, en el expediente no obra una sola afirmación sobre los contenidos que supuestamente transmitieron las actoras en los horarios y emisoras indicados por la autoridad responsable, de manera que no existe elemento alguno encaminado a desvirtuar el informe de monitoreo. Es claro que la carga de estas alegaciones correspondía a las actoras, por ser éstas los sujetos que ordenan y, por tanto, conocen de manera directa e inmediata los contenidos que se transmiten en las respectivas emisoras.

De ahí que si en el procedimiento especial sancionador las concesionarias recurrentes no cumplieron con la carga de afirmar con precisión los hechos constitutivos de su defensa y, menos aún, de probar tales circunstancias, y en los recursos de apelación que se resuelven tampoco exponen alegatos para refutar lo aseverado por la responsable, los hechos aducidos por dicha autoridad deben considerarse demostrados.

En consecuencia, el agravio es infundado.

III. Periodo materia de verificación.

El Partido Revolucionario Institucional alega violación al principio de exhaustividad, porque, desde su perspectiva, el reporte de monitoreo del Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral, en el que se precisan las transmisiones materia de sanción, comprende sólo del siete al dieciocho de mayo de dos mil diez, a pesar de que en Chihuahua, Durango, Puebla y Zacatecas, las campañas electorales iniciaron desde el mes de abril.

El agravio es infundado.

No se viola el principio de exhaustividad, porque el informe de monitoreo de la responsable corresponde al periodo precisado por el apelante al formular su denuncia.

Al respecto, el artículo 368, párrafo 3, inciso d), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, dispone:

“Artículo 368.

…

3. La denuncia deberá reunir los siguientes requisitos:

…

d) Narración expresa y clara de los hechos en que se basa la denuncia;

…”.

La disposición transcrita es una manifestación del principio dispositivo que rige la etapa de presentación de la denuncia[6], en virtud del cual, la narración de los hechos en que se basa la queja debe ser clara y expresa, lo cual implica una descripción suficiente de los hechos específicos que sustentan la pretensión del actor, es decir, de la conducta que se reputa ilegal, de modo tal, que esas afirmaciones admitan ser materia de prueba en el procedimiento administrativo sancionador.

En el caso, en el punto cinco del capítulo de hechos de la denuncia que dio origen al procedimiento especial sancionador SCG/PE/PRI/CG/065/2010, el actor refirió: “durante los meses de mayo y junio del presente año, el Gobierno Federal realiza en periodo prohibido, transmisiones de propaganda a través de la radio y televisión, tanto abierta como restringida, la cual hace referencia a la inversión realizada en la construcción de hospitales en diversas entidades federativas…”.

En el mismo sentido, en lo atinente al promocional identificado como “mujer soltera”, el denunciante indicó que la transmisión tuvo lugar durante mayo y junio, como sigue: “b) Segundo Promocional: Durante los meses de mayo y junio del presente año, el Gobierno Federal realiza en periodo prohibido, transmisiones de propaganda a través de la radio y televisión, tanto abierta como restringida, la cual hace referencia a la creación de empleos…”.

Como se aprecia, al describir los hechos materia de denuncia, el Partido Revolucionario Institucional manifestó que tales hechos ocurrieron “durante mayo y junio del presente año”.

Por esta razón, el monitoreo practicado por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral versó precisamente sobre ese periodo, es decir, comprendió los dos meses materia de denuncia, y no únicamente la semana del siete al dieciocho de mayo del dos mil diez, como aduce el actor.

Ciertamente, en autos se observa que, en respuesta al requerimiento formulado por el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos remitió el reporte de detecciones de las emisoras de radio y televisión en los Estados con proceso electoral local en dos mil diez, durante el periodo comprendido entre el siete de mayo y el treinta de junio del mismo año, con el detalle de las emisoras, fechas y horarios en que fueron transmitidos los promocionales.

Lo anterior evidencia la inexactitud de la premisa de la que parte el actor, en el sentido de que el reporte del monitoreo comprendió sólo una semana del mes de mayo, pues, de acuerdo con las constancias de autos, ese documento se refirió al periodo materia de denuncia, o sea, a los meses de mayo y junio.

De ahí que no se encuentre demostrada la violación al principio de exhaustividad y, por ende, el agravio sea infundado.

No es obstáculo a lo anterior, la circunstancia de que en el hecho tercero de la denuncia, el Partido Revolucionario Institucional se haya referido también al mes de abril, en los términos siguientes: “Es un hecho público y notorio que durante los meses de abril, mayo y junio del presente año, el Gobierno Federal difunde promocionales en radio y televisión abierta a nivel nacional, en los que propaga el resultado de sus actividades.”

Esto obedece a que en la afirmación reproducida, el denunciante no refiere un mensaje en particular, cuya difusión estime ilícita, sino que relata en términos generales, a manera de contexto, la transmisión de distintos promocionales que, desde su perspectiva, es contraria a la ley.

Como se explicó, es en el hecho número cinco, donde el actor hace una descripción suficiente de los hechos denunciados, pues allí precisa cuáles son los mensajes específicos objeto de denuncia e indica en qué periodo preciso se transmitieron esos mensajes (mayo y junio). Este fue el lapso materia de la investigación realizada por la autoridad responsable, motivo por el cual, no asiste la razón al demandante.

IV. Falta de emplazamiento a todos los concesionarios involucrados.

El Partido Revolucionario Institucional aduce la ilegalidad de la resolución impugnada, sobre la base de que se omitió llamar a los procedimientos de origen a cinco de los sesenta y un concesionarios que transmitieron los promocionales, lo cual implica que la autoridad responsable no examinó la totalidad de los elementos a su disposición al resolver los procedimientos.

El agravio es inoperante, porque la omisión de emplazar a cinco de los sesenta y un concesionarios a quienes se atribuyó la infracción no implica la falta de los elementos necesarios para la resolución del asunto, como se explica enseguida.

Para establecer qué concesionarias transmitieron los mensajes objeto de denuncia, la autoridad responsable se basó en los informes rendidos por el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral, quien mediante los oficios DEPPP/STCRT/4553/2010, DEPPP/STCRT/4755/2010, DEPPP/STCRT/4756/2010, DEPPP/STCRT/5002/2010 y DEPPP/STCRT/5013/2010, reportó el nombre y domicilio de los concesionarios que difundieron los promocionales materia de la queja.

A partir de esa información, el ocho de julio de dos mil diez, el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral ordenó emplazar a las concesionarias a las que se atribuía la conducta denunciada, para que comparecieran al procedimiento administrativo sancionador.

Sin embargo, como refiere el Partido Revolucionario Institucional, cinco de las concesionarias no fueron emplazadas, circunstancia que reconoce la autoridad responsable en la página 57 de la resolución impugnada:

“Asimismo, se debe puntualizar que en relación con la Sucesión de Beatriz Molinar Fernández, Multimedios Televisión, S.A. de C.V., Frecuencia Modulada Tropical, S.A. de C.V., y de los CC. Ramón Esparza González y José de Jesús Partida Villanueva, no se realizó el emplazamiento en términos de la ley, por lo que no comparecieron al presente procedimiento”.

En congruencia con lo anterior, en el punto resolutivo SÉPTIMO de la resolución impugnada se concluye:

“En términos de lo que se establece en el punto XVI del párrafo tercero del Resultando titulado en la Resolución como “Actuaciones practicadas a partir de la acumulación de los expedientes”, se deja incólume la facultad sancionadora de esta autoridad administrativa electoral federal, respecto de Sucesión de Beatriz Molinar Fernández, Multimedios Televisión, S.A. de C.V., Frecuencia Modulada Tropical, S.A. de C.V., y de los CC. Ramón Esparza González y José de Jesús Partida Villanueva, toda vez que no fueron llamados al presente procedimiento, por lo que se ordena elaborar un desglose del presente expediente, a efecto de que, por cuerda separada, se realice el emplazamiento correspondiente, y una vez desahogado el procedimiento respectivo se determine lo que en derecho corresponda”.

Es cierto que, al resolver el recurso de apelación SUP-RAP-74/2010, esta Sala Superior sostuvo que, por regla general, todos los sujetos a quienes se imputa la conducta denunciada han de ser llamados al mismo procedimiento administrativo sancionador, con el fin de que la autoridad cuente con el conjunto de todos los elementos necesarios para resolver y determine el grado de responsabilidad de cada sujeto denunciado, derivado de la existencia o no de un vínculo jurídico o comercial entre los denunciados, o de la posible coparticipación de los denunciados, entre otros aspectos.

Este criterio se recoge en la tesis XIX/2010, aprobada en sesión pública de esta Sala Superior el veinticinco de agosto de dos mil diez, con el rubro: “PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. SI DURANTE SU TRÁMITE, EL SECRETARIO EJECUTIVO DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL ADVIERTE LA PARTICIPACIÓN DE OTROS SUJETOS, DEBE EMPLAZAR A TODOS”.

Sin embargo, en el caso, el llamamiento a los procedimientos de origen a cinco de los sesenta y un concesionarios a quienes se atribuyeron las conductas infractoras es innecesario para determinar el grado de responsabilidad del resto de las concesionarias denunciadas.

En efecto, la violación procesal alegada por el Partido Revolucionario Institucional no repercute en el desarrollo o resultado del proceso, pues las conductas atribuidas a cada una de las denunciadas no emplazadas son actos de carácter individual, consistentes en la difusión de mensajes con propaganda gubernamental, es decir, en un acto de ejecución distinto e independiente de la difusión imputada a cada una de las concesionarias y permisionarias que sí fueron emplazadas al procedimiento.

En la denuncia y en el desarrollo del procedimiento de origen ninguna de las partes alegó y mucho menos acreditó, siquiera de manera indiciaria, la posible comisión conjunta o concertación para la ejecución de la conducta por parte de algunas concesionarias, que hiciera necesario que todas ellas fueran llamadas al mismo procedimiento, para que en la resolución se deslindara la responsabilidad de cada una de las concesionarias.

Por el contrario, las conductas materia de denuncia son transmisiones difundidas en distintos lugares del país, a través de diferentes emisoras, de modo que, en el caso, la actitud procesal que asuman las concesionarias en el nuevo procedimiento y los elementos de prueba que aporten no inciden en la responsabilidad individual atribuida al resto de las concesionarias que sí fueron llamadas a los procedimientos de origen, puesto que no se trata de una conducta colectiva, que entrañe coautoría o coparticipación de las concesionarias, sino de la imputación de responsabilidad individual, dada la naturaleza de la conducta.

Además, en los elementos que obran en autos, no se advierte que las concesionarias cuyo emplazamiento se omitió formen parte de una sociedad controladora o que mantengan algún otro vínculo jurídico con las concesionarias y permisionarias sancionadas, que pudiera trascender a la responsabilidad atribuida a cada una.

Aunado a ello, en la demanda del Partido Revolucionario Institucional no se señala la existencia de algún vínculo entre las concesionarias que no fueron llamadas a juicio, o bien, con alguno de los sujetos denunciados que sí fueron emplazados.

Acorde con lo explicado, la falta de emplazamiento de sólo cinco concesionarias no da lugar a la reposición de los procedimientos administrativos de origen, porque no existen elementos para concluir que esa omisión haya repercutido en el resultado de la resolución impugnada.

Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que, a diferencia de lo resuelto por esta Sala Superior en el diverso recurso de apelación SUP-RAP-74/2010, en el presente asunto se controvierte la falta de emplazamiento de únicamente cinco de los sesenta y un concesionarias que presuntamente transmitieron los promocionales materia de la queja.

Por último, debe destacarse que, a diferencia de lo acontecido en otros asuntos en que esta Sala Superior ha ordenado reponer el procedimiento por falta de emplazamiento a todos los denunciados o involucrado en la comisión de la conducta denunciada[7], en este caso, acorde con lo informado por el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, el procedimiento especial sancionador en contra de las cinco concesionarias no emplazadas en los procedimientos de origen, ya se encuentra en substanciación en dicho instituto, con la clave de expediente SCG/PE/CG/120/2010.

De ahí lo inoperante del agravio.

V. Indebida notificación de la resolución impugnada.

Las concesionarias apelantes coinciden en que la resolución reclamada se les notificó fuera del plazo legal previsto en el artículo 357, párrafo 10, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, después del vencimiento del plazo de tres días siguientes a su emisión, pues ésta tuvo lugar el veintiuno de julio y fue notificada hasta el día veintisiete siguiente.

El agravio es inoperante.

Es cierto que la resolución controvertida fue dictada el veintiuno de julio de dos mil diez y se notificó a las concesionarias recurrentes hasta el día veintisiete siguiente, con lo cual se inobservó el plazo para la práctica de ese acto procesal, consistente en tres días hábiles siguientes a la emisión de la resolución, según lo establecido en el artículo 357, párrafo 10, del código electoral federal.

No obstante, en el caso no está demostrado que esa violación haya causado algún perjuicio a las actoras.

El artículo 357, párrafo 10, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone:

“Artículo 357.

…

10. La notificación de las resoluciones que pongan fin al procedimiento de investigación será personal, se hará a más tardar dentro de los tres días hábiles siguientes a aquel en que se dicten, entregando al denunciante y al denunciado copia certificada de la resolución.

…”.

Este precepto se encuentra en el capítulo del código procesal electoral que contiene las disposiciones generales del procedimiento sancionador (Libro Séptimo, Título Primero, Capítulo Segundo) y es aplicable al procedimiento especial sancionador, por no existir previsión al respecto en la regulación de este último.

En el caso, acorde con las constancias de autos, la resolución fue emitida el veintiuno de julio de dos mil diez, de manera que la notificación a las concesionarias actoras debió practicarse a más tardar el día veintiséis siguiente, dado que los días veinticuatro y veinticinco fueron inhábiles, por haber sido sábado y domingo.

En el expediente se advierte que la notificación personal de la resolución impugnada a las actoras fue practicada hasta el día veintisiete de julio de dos mil diez, esto es, una vez fenecido el plazo legal de tres días hábiles siguientes al dictado de la resolución.

Sin embargo, la dilación de un día en la práctica de la notificación no incide en las consideraciones que sustentan la responsabilidad de las actoras en la resolución reclamada. Además, con esa violación no se transgrede el derecho de las actoras a una defensa oportuna y eficaz, porque lo fundamental estriba en que el plazo de cuatro días para interponer los presentes recursos comenzó a transcurrir el día siguiente al que las actoras tuvieron conocimiento de la resolución y, porque en el caso, las demandantes no alegan alguna deficiencia en su conocimiento del acto reclamado, derivada de la dilación precisada.

Por otro lado, las concesionarias recurrentes aducen que la resolución fue entregada a las recurrentes en copia electrónica, contenida en un disco compacto, y no en copia en papel debidamente certificada, como dispone el artículo 357, párrafo 10, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

El agravio es inoperante.

Asiste razón a las demandantes, en cuanto a que al practicar la notificación personal de la resolución reclamada, la autoridad responsable hizo entrega a las actoras de copia digital de dicha resolución, contenida en un disco compacto, en lugar de entregarles copia certificada, como dispone el artículo 357, párrafo 10, del código procesal electoral.

La inoperancia radica en que esa deficiencia no trasciende al conocimiento de dicha resolución por parte de las actoras, como se explica enseguida.

Las notificaciones son actos procesales de carácter formal, cuyo fin es comunicar a las partes o a terceros en un proceso, una resolución judicial u otro acto del procedimiento.

Se trata de actos procesales de máxima relevancia, en tanto que si no se practican con las formalidades establecidas por la ley aplicable, puede transgredirse la garantía de audiencia establecida en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, si las partes no tienen oportunidad de controvertir las determinaciones del proceso.

Los efectos procesales de los defectos u omisiones en la práctica de notificaciones divergen según el tiempo de notificación y el acto o providencia que se notifique.

En principio, cuando una notificación no reúne los requisitos exigidos por la ley, el acto procesal no surte efectos, por lo que la notificación debe repetirse para subsanar la violación procesal. En otro supuesto, cuando la deficiencia se presenta en la notificación del auto de admisión de la demanda, se produce la nulidad del proceso a partir de la actuación siguiente a dicho auto.

En el caso, las concesionarias recurrentes impugnan la notificación de la resolución que puso fin a los procedimientos de origen, por lo que, de ser fundadas las alegaciones de las actoras, para subsanar las irregularidades acaecidas, sería menester practicar nuevamente la diligencia de notificación, en los términos del artículo 357 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Sin embargo, a ningún efecto práctico conduciría ordenar la reposición de la diligencia de notificación, toda vez que no se advierte que, el hecho de que la autoridad responsable entregara a las actoras copia digital y no copia certificada de la resolución reclamada, produjera algún perjuicio a las recurrentes. Tampoco se aprecia en la demanda algún alegato en ese sentido, por ejemplo, que el disco compacto no contenía el documento electrónico correspondiente, o bien, que dicho documento está incompleto o es imposible acceder a él.

Por el contrario, las actoras presentaron sus demandas de apelación dentro del plazo establecido en la normativa procesal electoral y formularon agravios contra las consideraciones de fondo de la sentencia; además, en su escrito inicial, las recurrentes transcribieron varios razonamientos contenidos en la resolución impugnada.

Lo que es más, el cotejo del disco compacto ofrecido como prueba por Televimex y otras, con el original de la resolución impugnada, que obra en autos, permite advertir la identidad entre ambos documentos, en cuanto a contenido, número de páginas e incluso tipo de letra y formato. En suma, el documento entregado a la actora en la diligencia de notificación coincide fielmente con el contenido de la resolución CG268/2010, que consta en el expediente.

En razón de lo anterior, no está demostrado que la circunstancia de que la resolución combatida se haya comunicado a las actoras a través de un disco compacto y no en un legajo de hojas certificadas, haya afectado el derecho de las demandantes a una adecuada defensa, o sus garantías de audiencia y seguridad jurídica.

Un criterio semejante fue sostenido por la extinta Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con las violaciones cometidas al practicar el emplazamiento y en la propia práctica de notificaciones:

“EMPLAZAMIENTO DEFECTUOSO, CONSENTIMIENTO DEL. Si la parte demandada compareció al juicio y opuso varias defensas, es claro que cualquier defecto en el emplazamiento que se le hubiera hecho quedó convalidado y, además, el mal emplazamiento constituye una violación sustancial del procedimiento, que debe reclamarse en los términos del artículo 161 de la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, pues de lo contrario, debe considerarse consentida, para los efectos del amparo directo que se promueva contra la sentencia definitiva”[8].

“NOTIFICACIONES IRREGULARES, CONVALIDACIÓN DE LAS. La intervención en el procedimiento, del apoderado de una de las partes, convalida la notificación mal hecha a ésta y las actuaciones subsecuentes, de acuerdo con el artículo 77 del Código de Procedimientos Civiles del Distrito Federal, si dicho apoderado tenía reconocida su personalidad en autos, y no reclamó la notificación irregular, al comparecer en el juicio, ya que tal comparecencia presupone el conocimiento de lo actuado con anterioridad”[9].

De ahí lo inoperante del agravio.

B. Violaciones formales.

I. Falta de exhaustividad de la resolución reclamada.

Televisión Azteca sostiene que la autoridad responsable vulnera el principio de exhaustividad, en razón de que no dio respuesta a los siguientes planteamientos, expresados al comparecer al procedimiento especial sancionador:

a) Incertidumbre sobre el contenido de los informes de monitoreo del Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos, ya que los hechos constatados por notario público difieren de lo reportado en el monitoreo de la autoridad federal.

El agravio es infundado, pues, en oposición a lo manifestado por la televisora, la autoridad responsable sí se pronunció respecto del contenido del acta notarial, como se demuestra de la siguiente transcripción de las fojas 407 y 408 de la resolución impugnada:

“PRUEBAS APORTADAS POR EL LIC. JOSÉ LUIS ZAMBRANO PORRAS, EN REPRESENTACIÓN DE TELEVISIÓN AZTECA S.A. DE C.V.

[…]

DOCUMENTAL PÚBLICA

Escritura pública número 87113, que contiene fe de hechos respecto de las constancias que obran en los testigos de transmisión de la repetidora identificada con las siglas “XHTAP-TV” canal Trece” de Tapachula, Chiapas, pasada ante la fe del Lic. Alejandro Domínguez García Villalobos, Notario Público número doscientos treinta y seis del Distrito Federal.

Al respecto, dicho elemento probatorio tiene el carácter de documento público cuyo valor probatorio es pleno, al haber sido pasado ante la fe de un fedatario público en ejercicio de sus funciones, y en el que se hace constar la existencia de los testigos de transmisión y se describe un listado de spots del Instituto Federal Electoral, del Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana de Chiapas y del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del estado de Chiapas, durante el periodo comprendido del diez al diecisiete de mayo, sin embargo, no contiene dato alguno respecto de los promocionales detectados por esta autoridad electoral; en tal virtud, no aporta algún elemento tendente a desvirtuar la difusión de los promocionales materia de inconformidad.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 358, párrafo 3, inciso a), y 359, párrafos 1 y 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con los numerales 34, párrafo 1, inciso a); 35, párrafo 1, incisos a) y b) y 45 del Reglamento de Quejas y Denuncias.”

De la anterior transcripción se advierte que el Consejo General del Instituto Federal Electoral sí tomó en cuenta lo sostenido por Televisión Azteca, en relación a los hechos que refiere como constatados por notario público, e incluso le otorgó valor probatorio pleno, en razón de la naturaleza que revestía dicho documento al ser emitido por un fedatario publico.

Sin embargo, en cuanto la eficacia probatoria del instrumento, la autoridad responsable estimó que la documental pública no contenía dato alguno respecto de los promocionales denunciados, por lo que no resultaba apta para desvirtuar su difusión, razonamiento que, con independencia de que resulte o no acertado, lo cierto es que no es controvertido por el concesionario en la presenta instancia, pues no establece argumentos ni ofrece elementos probatorios para demostrar que la responsable valoró incorrectamente la prueba, de ahí que se estime que no asiste razón al actor, en atención a que la responsable sí dio respuesta al planteamiento y el apelante no logró acreditar en qué consiste la incongruencia alegada.

De cualquier modo, se estima que, como consideró la autoridad responsable, el instrumento notarial tiene valor probatorio pleno, en conformidad con lo establecido en los artículos 14, párrafo 4, inciso d), y 16, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en virtud de que fue emitido por un funcionario investido de fe pública de acuerdo con la ley.

La lectura del testimonio notarial permite advertir que el notario público se constituyó en las instalaciones de Televisión Azteca, en la ciudad de México, para dar fe exclusivamente del contenido de las grabaciones que le fueron entregadas por la propia apelante, las cuales, según manifestó la televisora, constituían los testigos de transmisión de la repetidora “XHTAP-TV CANAL TRECE”, ubicada en Huajuapan de León, Oaxaca, correspondientes a los días diez a diecisiete de mayo de dos mil diez.

El fedatario hizo constar el resultado de la reproducción de las grabaciones entregadas por la apelante y, así, dio fe de que los treinta y un mensajes televisivos exhibidos en el monitor de una computadora coincidían con el listado que proporcionado también por el representante legal de la recurrente.

En otras palabras, el notario público únicamente se cercioró del contenido de las grabaciones que le fueron mostradas, las cuales, conforme con el artículo 14, párrafo 6, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, constituyen una prueba técnica de carácter privado, por haber sido producidas y entregadas al notario público por la propia apelante.

Por lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 16, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la prueba en examen sólo constituye un indicio leve del contenido de las transmisiones de la emisora XHTAP-TV CANAL TRECE”, ubicada en Huajuapan de León, Oaxaca, correspondientes a los días diez a diecisiete de mayo de dos mil diez, toda vez que el notario público no atestiguó la difusión de los promocionales, en las fechas y horarios en que la autoridad electoral los tuvo por registrados.

Además, el notario da fe respecto de veintitrés spots transmitidos en fechas en las cuales no se atribuyó irregularidad alguna a Televisión Azteca, esto es, del diez al quince de mayo de dos mil diez, razón por la cual esa información resulta irrelevante para efecto de acreditar el supuesto error que la apelante atribuyó al monitoreo.

En consecuencia, el acta notarial no es apta para desvirtuar la eficacia probatoria del resultado del monitoreo efectuado por la autoridad electoral en ejercicio de sus facultades legales.

b) Solicitud de suspensión del procedimiento, por lo que hace a las transmisiones de las emisoras de Televisión Azteca en Huajuapan de León, Oaxaca, hasta en tanto esta Sala Superior resolviera la apelación interpuesta por la propia televisora, identificada con la clave SUP-RAP-52/2010, que versa sobre la incapacidad de “bloqueo” de la concesionaria en esas emisoras.

El agravio es inoperante.

En la resolución impugnada, la autoridad responsable reconoce expresamente que Televisión Azteca solicitó la suspensión del procedimiento sancionador, en virtud de que las imputaciones relativas a que la televisora carecía de capacidad de “bloqueo” en las emisoras ubicadas en Huajuapan de León, Oaxaca, se encontraban sub iudice ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (página doscientos treinta).

En el expediente de los procedimientos de origen no consta que la autoridad responsable haya dado respuesta a esa solicitud, ya sea durante la substanciación del procedimiento o en la propia resolución reclamada.

Sin embargo, esta omisión no repercute en el sentido de la resolución impugnada, dada la improcedencia de la solicitud formulada por la actora.

La vía prevista por el legislador para analizar las presuntas violaciones vinculadas con la legalidad de la difusión de propaganda gubernamental es el procedimiento especial sancionador, conforme con lo previsto en el artículo 367, párrafo 1, inciso a), del código electoral federal.

La petición de la actora es contraria a la naturaleza del procedimiento especial sancionador, pues una de las características de ese procedimiento es su carácter sumario, dado que los plazos son breves y las etapas se concentran en pocos actos procesales, con la finalidad de que la queja sea resuelta oportunamente y no se perpetúe la situación irregular que pudiera vulnerar la normatividad electoral.

En efecto, el procedimiento especial sancionador se distingue por la brevedad de su trámite y resolución, así como por la necesidad de que se defina con la mayor celeridad posible sobre la licitud o ilicitud de las conductas reprochadas, que pueden llegar a provocar afectaciones irreversibles a los destinatarios de esas expresiones, debido a la incidencia que tienen los medios masivos de comunicación en la formación de la opinión pública.

Por este motivo, en ninguna de las disposiciones regulatorias del procedimiento especial sancionador se prevé la hipótesis de suspensión del proceso. De ahí que no existiera base normativa para estimar procedente la solicitud de la demandante.

En suma, a pesar de que la autoridad responsable no se pronunció respecto de la solicitud del incoante de suspender la resolución del procedimiento sancionador de origen, lo cierto es que dicha petición era improcedente, razón por la cual el agravio es inoperante.

C. Violaciones de fondo.

I. Materia de la controversia.

Los procedimientos especiales sancionadores de origen versaron sobre la pretendida difusión ilegal de dos promocionales atribuidos a entidades del Gobierno Federal, identificados por la autoridad responsable como “mujer soltera (creación de empleos)” y “hospitales Temixco (infraestructura hospitalaria)”.

Según la autoridad responsable, la ilegalidad se sustenta en que los mensajes gubernamentales fueron transmitidos durante el desarrollo de las campañas electorales, en los comicios celebrados en catorce entidades de la república.

No existe controversia en torno a que el promocional “mujer soltera (creación de empleos)” se incluyó en algunas de las pautas de tiempos oficiales que elabora la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación, mientras que el promocional identificado por la autoridad responsable como “hospitales Temixco (infraestructura hospitalaria)” se difundió con motivo de la ejecución de la campaña de comunicación social de la Secretaría de Salud, denominada “igualdad de oportunidades”, en su versión “infraestructura y equipamiento urbano”, pues esas circunstancias fueron admitidas por las respectivas entidades públicas, al comparecer a los procedimientos de origen.

Tampoco existe debate respecto a que los mensajes indicados contienen propaganda gubernamental, distinta a las excepciones permitidas por el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no se trata de información de las autoridades electorales, de servicios educativos o de salud, ni de información necesaria para la protección civil en casos de emergencia.

El debate se centra entonces, esencialmente, en dilucidar cuáles son los sujetos responsables de la comisión de tales hechos, esto es, si la responsabilidad por la difusión corresponde a los concesionarios y permisionarios de las estaciones emisoras que transmitieron los promocionales (como sostiene la autoridad responsable) a las entidades del Gobierno Federal que ordenaron la transmisión o, en su caso, pagaron la campaña de comunicación social respectiva (como aducen algunos apelantes) o bien, a todos ellos.

Al respecto, el Partido Verde Ecologista de México aduce que el Gobierno Federal y sus dependencias son responsables de la difusión de los mensajes con propaganda gubernamental, porque emitieron las respectivas órdenes de transmisión, a sabiendas de que algunas concesionarias y permisionarias no cuentan con las condiciones técnicas para bloquear parcialmente la señal, e impedir la transmisión de los mensajes gubernamentales en los estados que celebraron proceso electoral durante dos mil diez.

El apelante estima que, en todo caso, la advertencia formulada por las dependencias del Gobierno Federal a distintos concesionarios y permisionarios, para que no transmitieran los mensajes de propaganda, en aquellas entidades que celebraran proceso electoral, es sólo una atenuante, y no una excluyente de responsabilidad, como consideró la responsable.

El Partido Revolucionario Institucional alega que la autoridad responsable eximió de responsabilidad a la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación, sin pronunciarse sobre el cumplimiento de las obligaciones legales de dicha dirección, relativas a la supervisión y vigilancia de las transmisiones de radio y televisión.

Por su parte, Televisión Azteca pretende ser eximida de responsabilidad, sobre la base de que la autoridad responsable no consideró que algunas emisoras de Televisión Azteca en el interior del país, están imposibilitadas materialmente para “bloquear” la programación que se transmite desde el Distrito Federal, de modo que la única forma de cumplir con las pautas ordenadas por el Ejecutivo Federal en los periodos de campañas electorales, consiste en que las órdenes de transmisión de propaganda gubernamental se constriñan a los supuestos de excepción previstos en el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo (servicios educativos y de salud, así como protección civil en casos de emergencia).

En un sentido semejante, Sistema Quintanarroense arguye que no existe disposición legal alguna que imponga como condición u obligación de los concesionarios y permisionarios, el hecho de contar con capacidad técnica para impedir la difusión de algunos de los contenidos de la programación de Canal Once, que la actora retransmite en su calidad de repetidora.

Los agravios reseñados son infundados.

Para justificar la calificación de los agravios planteados, dado que la materia de debate se centra en la atribución de responsabilidad por la difusión indebida de propaganda gubernamental, es menester establecer la naturaleza de dicha propaganda y sus diferencias con la propaganda de partidos políticos y autoridades electorales, con el fin de precisar las obligaciones inherentes a la transmisión de cada una de ellas.

II. Naturaleza de la “propaganda” gubernamental.

El término “propaganda” gubernamental, contenido en el artículo 41, base III, apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene un significado distinto al que se asigna a ese vocablo en el lenguaje usual y en el de las ciencias de la comunicación.

El precepto dispone:

“Artículo 41.

III. …

Apartado C. …

Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.

…”.

Conforme con el Diccionario de la Real Academia Española, la palabra “propaganda” quiere decir: “acción o efecto de dar a conocer algo con el fin de atraer adeptos o compradores”.

En cuanto a la acepción propia de las ciencias de la comunicación, esta Sala Superior ha estimado que la propaganda puede conceptuarse, en un sentido amplio, como una forma de comunicación persuasiva, que trata de promover o desalentar actitudes en pro o en contra de una organización, un individuo o una causa; que implica esfuerzo sistemático en una amplia escala para difundir una opinión, conforme a un plan deliberado que incluye la producción y la transmisión de textos y mensajes específicamente estructurados, a través de todos los medios de comunicación disponibles, para llegar a la audiencia más amplia o a audiencias especiales, y provocar así los efectos calculados.

La propaganda es pues, en la acepciones del lenguaje usual y del lenguaje técnico, una forma de comunicación que persigue inducir o convencer al receptor, para que crea en algo o adopte cierta conducta, como votar por un partido político, comprar un producto, abstenerse de realizar cierto acto, entre otras.

De acuerdo con estos significados, la propaganda, en su sentido tradicional o más común, implica un proceso de información y un proceso de persuasión. Este último persigue influir en el receptor y cambiar su actitud, no sólo a través de razones o elementos objetivos, sino también mediante motivos afectivos, emocionales, estéticos, etcétera.

La persuasión no se dirige sólo a la convicción racional del receptor, sino que busca influir en él modificando y creando, si es preciso, nuevos deseos, creencias o actitudes[10].

La interpretación sistemática y funcional de los artículos 41, base III, apartado C, párrafo segundo, y 134, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conduce a concluir que la expresión “propaganda” gubernamental utilizada en el artículo 41 constitucional tiene un significado diferente al del lenguaje usual y técnico, porque, por regla general, la “propaganda” gubernamental comprende únicamente un proceso de información, mas no de persuasión.

Al respecto, el artículo 134, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé:

“Artículo 134.

…

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Acorde con la Constitución, la “propaganda” gubernamental es una forma de comunicación social, cuyos fines son informativos, educativos o de orientación social.

La diferencia de la acepción de “propaganda” proveniente de entes públicos radica entonces en la finalidad de la comunicación, ya que las instancias y órganos de Gobierno no persiguen persuadir al receptor del mensaje para que éste se convenza de que la acción gubernamental es adecuada o eficaz, sino informar de manera más objetiva a los gobernados sobre la actividad de sus representantes, transmitir conocimientos necesarios para la formación educativa o cívica, u orientar al gobernado sobre la manera en que puede acceder a servicios públicos o beneficiarse de programas sociales, evitar enfermedades, etcétera.

De este modo, la “propaganda” gubernamental no busca dirigir o condicionar el comportamiento de los gobernados, a través de estímulos o repeticiones, como sucede en la propaganda tradicional, pues, conforme con los principios democrático y representativo, establecidos en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la opinión de los gobernados sobre el desempeño de los órganos públicos debe basarse en la evaluación racional de las acciones de gobierno, no en el posible convencimiento de los ciudadanos sobre la bondad, conveniencia o pertinencia de dichas acciones a través de mensajes publicitarios, que pueden apelar a la emoción, a la reiteración constante de una idea o a los gustos del público a quienes se dirigen.

En este sentido, el artículo 3, fracción I, de la Ley General de Desarrollo Social establece que uno de los principios de la política de desarrollo social es la libertad, entendida como la capacidad de las personas para elegir los medios para su desarrollo personal, así como para participar en el desarrollo social.

Para ello, el Gobierno Federal está obligado a difundir e informar a la sociedad sobre las reglas y lineamientos de las políticas, programas y acciones de desarrollo social, conforme con lo previsto en el artículo 57 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social.

De ahí que en la “propaganda” gubernamental relativa a servicios públicos y programas sociales, lo fundamental estribe en que los entes públicos a cargo de su prestación den a conocer a los ciudadanos en qué consisten los servicios públicos y programas sociales, la forma y el lugar en que se prestan y cómo pueden beneficiarse de ellos, entre otras cosas. Se trata pues de un proceso de información, no de persuasión sobre la bondad o eficiencia de tales servicios y programas, pues estos aspectos han de ser evaluados por los gobernados conforme con parámetros reales y objetivos, como la experiencia de los ciudadanos al recibir el servicio público o el programa social, o las consecuencias sociales o económicas de cierta política pública.

Sobre esta base, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 dispone que el Gobierno Federal debe realizar campañas de difusión que aporten información útil a la ciudadanía sobre los programas y proyectos de gobierno (estrategia 5.9), en los siguientes términos:

“…

Apoyándose en los tiempos oficiales y haciendo uso de las nuevas plataformas y tecnologías de la información y comunicaciones, el Gobierno Federal pondrá en marcha campañas de difusión en medios electrónicos para que los ciudadanos tengan mayor conocimiento de los programas, acciones y trámites que les interesan. La información gubernamental debe contribuir a crear conciencia sobre lo mucho que puede hacer a la población para coadyuvar en la solución de los problemas, promoviendo a la vez una cultura de participación responsable y de apego a la legalidad”.

Un ejemplo de los fines educativos y de orientación social de la “propaganda” gubernamental a que se refiere el artículo 134 de la Constitución, se encuentra en el artículo 12, fracciones II y VI, de la Ley para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas, según el cual, el Gobierno Federal está obligado a desarrollar campañas de prevención, protección y atención en materia de trata de personas, fundamentadas en la salvaguarda de la dignidad humana y los derechos humanos, con especial referencia a las niñas, niños, adolescentes y mujeres, así como a informar a la población acerca de los riesgos e implicaciones de la trata de personas, los mecanismos para prevenir su comisión y revictimización, así como de las diversas modalidades de sometimiento para cometer ese delito.

Entre los fines educativos que puede adoptar la “propaganda gubernamental” están también los previstos en el artículo 112 de la Ley General de Salud, que dice:

“CAPITULO II

Educación para la Salud

Artículo 112. La educación para la salud tiene por objeto:

I. Fomentar en la población el desarrollo de actitudes y conductas que le permitan participar en la prevención de enfermedades individuales, colectivas y accidentes, y protegerse de los riesgos que pongan en peligro su salud;

II. Proporcionar a la población los conocimientos sobre las causas de las enfermedades y de los daños provocados por los efectos nocivos del ambiente en la salud, y

III. Orientar y capacitar a la población preferentemente en materia de nutrición, salud mental, salud bucal, educación sexual, planificación familiar, cuidados paliativos, riesgos de automedicación, prevención de fármacodependencia, salud ocupacional, salud visual, salud auditiva, uso adecuado de los servicios de salud, prevención de accidentes, prevención y rehabilitación de la invalidez y detección oportuna de enfermedades”.

Otro supuesto de orientación social se encuentra en el artículo 6º de la Ley General de Protección Civil, según el cual los medios de comunicación masiva, electrónicos y escritos, colaborarán con las autoridades en la orientación y difusión oportuna y veraz de la información en materia de protección civil.

Lo anterior patentiza que la actividad comunicativa que llevan a cabo las entidades de Gobierno no admite equipararse a la realizada por los partidos políticos ni por las corporaciones privadas, en virtud de la distinta intención o propósito de cada una, pues mientras la primera persigue en esencia informar, educar y orientar a los gobernados, la propaganda de los partidos políticos busca primordialmente persuadir e influir sobre los electores.

Este criterio encuentra también respaldo en la jurisprudencia comparada; por ejemplo, en lo sostenido por el Tribunal Constitucional Federal alemán, en el sentido de que el trabajo público del gobierno encuentra sus límites donde comienza la propaganda política, y de que si el contenido informativo de un impreso o de una declaración esconde una intención propagandística (al grado de que el contenido informativo pase claramente a un segundo plano frente al bombo publicitario) ello constituirá un indicio de que se está traspasando los límites de lo inadmisible.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Federal alemán ha considerado también, que el Gobierno Federal debe adoptar disposiciones para evitar que las publicaciones que produce con el objeto de cumplir con sus funciones, sean utilizadas por los partidos mismos o por otras organizaciones que los apoyan en las elecciones, para hacer propaganda electoral[11].

Lo expuesto demuestra la diferente naturaleza de la información divulgada por las entidades de Gobierno y la propaganda divulgada por los partidos políticos, aun cuando ambas formas de comunicación se denominen constitucionalmente como “propaganda”.

III. Régimen aplicable a la difusión de “propaganda” gubernamental y a las transmisiones de propaganda de partidos políticos y autoridades electorales.

1. Prohibición de difundir “propaganda” gubernamental.

La prohibición prevista en el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo, supone en principio, un deber de abstención de la autoridad y de todo concesionario o permisionario de radio y televisión e, incluso, de terceros, consistente en no transmitir propaganda gubernamental durante las campañas electorales, y hasta la jornada electoral.

Este deber de abstención implica la observancia previa del deber a cargo de la autoridad, de no ordenar o no contratar la transmisión de “propaganda” gubernamental, durante las campañas electorales y hasta la jornada electoral, con la salvedad de las excepciones previstas constitucionalmente.

El precepto citado dispone:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

“Artículo 41. […]

Apartado C. […]

Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.”

La conducta ordenada en la disposición constitucional consiste en “suspender” la difusión de “propaganda” gubernamental. De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, “suspender” significa: “Detener o diferir por algún tiempo una acción u obra”.

Luego, el acto prescrito constitucionalmente es la detención de la difusión de “propaganda” gubernamental, en la referencia temporal establecida en la misma disposición, es decir, durante las campañas electorales y hasta la conclusión de la jornada comicial respectiva.

La disposición constitucional contiene también una referencia espacial implícita, toda vez que las campañas electorales se desarrollan en distintos ámbitos territoriales, según se trate de comicios federales o locales, atento a lo previsto en los artículos 43, 52, 53, 56, y 116, fracción IV, de la Constitución.

Durante la campaña federal, la disposición comprende todo el territorio nacional, mientras que en el transcurso de las campañas locales, no coincidentes con elecciones federales, la disposición se refiere, por regla general, sólo al territorio de la entidad federativa en el cual se eligen autoridades.

De ahí que la disposición en examen admita reformularse como una prohibición, de carácter temporal y espacial, en los siguientes términos: Durante las campañas electorales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, no podrá difundirse propaganda gubernamental en los medios de comunicación social, con cobertura en el ámbito territorial en que se desarrolle la elección.

2. Sujetos obligados.

Los entes públicos tienen responsabilidad directa en el cumplimiento de la disposición, porque están facultados normativamente para ordenar y contratar la difusión de “propaganda” gubernamental, como a continuación se explica.

El grado de responsabilidad por infringir la prohibición prevista en el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo, de la Constitución, diverge según se trate de entes públicos, o de concesionarios y permisionarios que difundan la propaganda gubernamental.

Respecto a la responsabilidad de los entes públicos, el código electoral federal establece:

Artículo 341

1. Son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en este Código:

…

f) Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público;

…

Artículo 347

1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público:

…

b) La difusión, por cualquier medio, de propaganda gubernamental dentro del periodo que comprende desde el inicio de las campañas electorales hasta el día de la jornada electoral inclusive, con excepción de la información relativa a servicios educativos y de salud, o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia;

…

En cuanto a la responsabilidad administrativa atribuible a concesionarios y permisionarios, el citado ordenamiento prevé:

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

Artículo 341

1. Son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en este Código:

…

…

i) Los concesionarios y permisionarios de radio o televisión;

…

Artículo 350

1. Constituyen infracciones al presente Código de los concesionarios o permisionarios de radio y televisión:

…

e) El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en este Código.

Artículo 354

1. Las infracciones señaladas en los artículos anteriores serán sancionadas conforme a lo siguiente:

…

f) Respecto de los concesionarios o permisionarios de radio y televisión:

I. Con amonestación pública;

II. Con multa de hasta cien mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, que en el caso de concesionarios o permisionarios de radio será de hasta cincuenta mil días de salario mínimo; en caso de reincidencia hasta con el doble de los montos antes señalados, según corresponda;

III. Cuando no transmitan, conforme a las pautas aprobadas por el Instituto los mensajes, a que se refiere este capítulo, además de la multa que en su caso se imponga, deberán subsanar de inmediato la omisión, utilizando para tal efecto el tiempo comercializable o para fines propios que la ley les autoriza.

IV. En caso de infracciones graves, como las establecidas en el artículo 350, párrafo 1, incisos a) y b), y cuando además sean reiteradas, con la suspensión por la autoridad competente, previo acuerdo del Consejo General, de la transmisión del tiempo comercializable correspondiente a una hora y hasta el que corresponda por treinta y seis horas. En todo caso, cuando esta sanción sea impuesta, el tiempo de la publicidad suspendida será ocupado por la transmisión de un mensaje de la autoridad en el que se informe al público de la misma. Tratándose de permisionarios, la sanción será aplicable respecto del tiempo destinado a patrocinios.

V. Cuando la sanción anterior haya sido aplicada y el infractor reincida en forma sistemática en la misma conducta, el Consejo General dará aviso a la autoridad competente a fin de que aplique la sanción que proceda conforme a la ley de la materia, debiendo informar al Consejo.

Ley Federal de Radio y Televisión

Artículo 64-BIS. Los concesionarios y permisionarios de radio y televisión no podrán transmitir programas, mensajes o cualquier otro material que contravenga lo dispuesto por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la infracción a esta norma será sancionada en términos de lo dispuesto en el Libro Séptimo de dicho Código.

Artículo 79-A. Los permisionarios y concesionarios de radio y de televisión tendrán las siguientes obligaciones en materia electoral:

I. Atender las determinaciones que el Instituto Federal Electoral adopte en materia de radio y televisión, dentro del ámbito de su competencia conforme al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales;

II. Suspender, durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, toda propaganda gubernamental, conforme a lo dispuesto por el párrafo 2, artículo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales;

…

…”.

En concepto de esta Sala Superior, conforme con los preceptos transcritos, las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los Poderes de la Unión, de los poderes locales, órganos de gobierno municipales, órganos de gobierno del Distrito Federal, órganos autónomos y cualquier otro ente público, son los obligados principales a suspender la difusión de “propaganda” gubernamental durante las campañas electorales y hasta la celebración de la jornada comicial, inclusive.

Al respecto, se tiene en cuenta que, conforme con lo previsto en el Acuerdo por el que se establecen los lineamientos generales para la orientación, planeación, autorización, coordinación, supervisión y evaluación de las estrategias, los programas y las campañas de comunicación social de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para el ejercicio fiscal dos mil diez, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de dos mil nueve, corresponde a las Secretarías de Estado, la Procuraduría General de la República, la Presidencia de la República y a los órganos administrativos desconcentrados, así como a las entidades enunciadas en el artículo 3º, fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, elaborar su estrategia y programa de comunicación social.

Según el propio acuerdo, las campañas de comunicación social del Gobierno Federal se realizan a través de dos vías: los tiempos oficiales del Estado y la compra de espacios en radio y televisión, entre otros medios de comunicación.

La responsabilidad de los sujetos involucrados en la transmisión de “propaganda” gubernamental prohibida varía, en atención a la causa origen de la transmisión (orden de difusión en tiempos del Estado o contrato).

3. Transmisión en tiempos del Estado.

Los entes públicos son los sujetos que, por regla general, ordenan la difusión de “propaganda” gubernamental, en los tiempos de Estado y tiempos fiscales, y entregan a las estaciones y canales los materiales que han de ser transmitidos en ese periodo, tal como dispone el artículo 59 de la Ley Federal de Radio y Televisión. Así, el transcurso y resultado del hecho de la transmisión dependen decisivamente de la voluntad de la autoridad, conforme con la normativa aplicable.

En efecto, la Ley Federal de Radio y Televisión y el “Decreto por el que se autoriza a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a recibir de los concesionarios de radio y televisión, el pago del impuesto que se indica”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de octubre de 2002, regulan el tiempo de transmisión del que el Estado dispone para el cumplimiento de sus fines, en dos modalidades.

La primera está regulada en el artículo 59 de la Ley Federal de Radio y Televisión. En conformidad con esa disposición, las estaciones de radio y televisión deben efectuar transmisiones gratuitas diarias, con duración de hasta treinta minutos continuos o discontinuos, dedicados a difundir temas educativos, culturales y de orientación social.

La segunda modalidad se encuentra prevista en el decreto indicado, y consiste en la autorización a los concesionarios de televisión, para pagar en especie el impuesto sobre servicios expresamente declarados de interés público por ley, con dieciocho minutos diarios de transmisión.

En cuanto a las autoridades facultadas para administrar los “tiempos del Estado”, el artículo 27, fracciones XXVII y XXVIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, dispone que corresponde a la Secretaría de Gobernación formular, regular y conducir la política de comunicación social del Gobierno Federal y las relaciones con los medios masivos de información, así como orientar, autorizar, coordinar, supervisar y evaluar los programas de comunicación social de las dependencias del Sector Público Federal.

Asimismo, el artículo 25, fracción XXII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación atribuye a la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, la obligación de proveer lo necesario para el uso del tiempo que corresponda al Estado en las estaciones de radio y televisión.

Al tratarse de un acto de autoridad cuya validez se presume, la orden de transmisión elaborada por la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, en ejercicio de su facultad de administrar los “tiempos del Estado”, ha de ser observada en sus términos por todos los concesionarios y permisionarios de las estaciones de radio y televisión respectivas, so pena de incurrir en responsabilidad administrativa, en términos del artículo 101, fracción X, de la Ley Federal de Radio y Televisión.

De este modo, el ente público que ordena la transmisión hace ejecutar el hecho a través de otro (el concesionario o permisionario) cuya voluntad no es libre, según parámetros jurídicos.

Además, el permisionario o concesionario parte de la presunción de que la “propaganda” pautada por un ente público es constitucional y legal, por lo que en caso de no transmitirla por decisión propia o por considerar que es violatorio de algún precepto de la Constitución Federal de la República o de la normativa electoral aplicable, podrían incurrir en incumplimiento de una obligación legal, según lo previsto en los artículos 32, 37, 59, 60, 61 y 62 de la Ley Federal de Radio y Televisión.

Por consiguiente, en el supuesto de que la violación a lo dispuesto en el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo, de la Constitución, se produzca por la difusión de “propaganda” gubernamental en los términos ordenados por la autoridad en la materia de radio y televisión, la responsabilidad directa corresponde al ente público, sin que, en principio, exista responsabilidad atribuible a los concesionarios y permisionarios, pues en esa hipótesis, éstos obran en cumplimiento de un deber, atento a lo dispuesto en el artículo 15, fracción VI, del Código Penal Federal, que contiene un principio aplicable al derecho administrativo sancionador, según el criterio sostenido en la tesis S3EL045/2002, de rubro: “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL[12].

En el mismo sentido, el artículo 50 del Reglamento de Acceso a Radio y Televisión en Materia Electoral dispone que los entes públicos están obligados a adecuar y limitar las transmisiones de su propaganda institucional en los procesos electorales federales y locales.

Conforme con el precepto citado, los entes públicos están obligados a no transmitir propaganda gubernamental durante las campañas electorales locales, no sólo en las entidades federativas que celebren proceso electoral, sino también en las entidades vecinas, si la transmisión comprende el territorio de las que celebran comicios (artículo 50, párrafo 3 del Reglamento de Acceso a Radio y Televisión en Materia Electoral).

En cambio, la responsabilidad corresponde al concesionario o permisionario de la estación o canal respectivo, si la autoridad ordena la transmisión de mensajes gubernamentales únicamente en las estaciones y canales con cobertura en aquellas entidades federativas que no celebran proceso electoral y, sin embargo, la difusión se lleva a cabo también en las entidades en que se desarrollan comicios, en contravención a la instrucción de la autoridad y a lo dispuesto en el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo, de la Constitución.

En este último supuesto, si las instrucciones de la autoridad se apegan a la disposición constitucional, y el incumplimiento se produce por la ejecución indebida o defectuosa de esas instrucciones, la responsabilidad administrativa electoral corresponde a los concesionarios y permisionarios, en términos de lo dispuesto en los artículos 350 y 354 del código comicial federal.

Para justificar esta afirmación, debe tenerse presente lo dispuesto en los artículos 59 de la Ley Federal de Radio y Televisión, 15 y 16 del Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisión en materia de concesiones, permisos y contenido de las transmisiones de radio y televisión:

Ley Federal de Radio y Televisión.

“Artículo 59.- Las estaciones de radio y televisión deberán efectuar transmisiones gratuitas diarias, con duración de hasta treinta minutos continuos o discontinuos, dedicados a difundir temas educativos, culturales y de orientación social. El Ejecutivo Federal señalará la dependencia que deba proporcionar el material para el uso de dicho tiempo y las emisiones serán coordinadas por al Consejo Nacional de Radio y Televisión.

Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisión en materia de concesiones, permisos y contenido de las transmisiones de radio y televisión.

TÍTULO QUINTO

De la programación

Capítulo I

Del tiempo del Estado

Artículo 15.- Es obligación de las estaciones de radio y televisión incluir gratuitamente en su programación diaria, treinta minutos, continuos o discontinuos, sobre acontecimientos de carácter educativo, cultural, social, político, deportivo y otros asuntos de interés general, nacionales e internacionales, del material proporcionado por la Secretaría de Gobernación, a través de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía.

La forma en que podrán dividirse esos treinta minutos será la siguiente:

I. Hasta 10 minutos en formatos o segmentos de no menos de 20 segundos cada uno, y

II. Veinte minutos en bloques no menores de 5 minutos cada uno.

El tiempo del Estado podrá ser utilizado de manera continua para programas de hasta treinta minutos de duración.

Artículo 16.- Los horarios de transmisión de materiales con cargo al tiempo del Estado a que se refiere el artículo 59 de la Ley Federal de Radio y Televisión, se fijarán de común acuerdo con los concesionarios y permisionarios con base en las propuestas que formule la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía.

Los concesionarios o permisionarios de estaciones de radio y televisión están obligados a conservar la misma calidad de transmisión que la utilizada en su programación normal, en el tiempo de que dispone el Estado”.

Acorde con lo transcrito, las reglas para la transmisión de los materiales provenientes del Gobierno Federal, en los tiempos del Estado y tiempos fiscales, versan sobre los siguientes aspectos:

a) Modo de cumplimiento de la obligación de transmisión: tiene lugar en cada estación o canal de radio y televisión, considerada individualmente.

b) División temporal del lapso de transmisión, hasta diez minutos en segmentos de al menos veinte segundos, veinte minutos en bloques no menores de cinco minutos, o bien, en programas de treinta minutos continuos.

b) Horarios de transmisión, que han de fijarse de común acuerdo con concesionarios y permisionarios, con base en las propuestas de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía.

c) Calidad de la transmisión, que debe ser igual a la utilizada en la programación habitual del concesionario o permisionario.

d) Temas abordados en los materiales, que deben referirse a acontecimientos de carácter educativo, cultural, social, político, deportivo y otros asuntos de interés general, nacionales e internacionales.

Estas reglas se reiteran en términos substancialmente iguales en la condición décima novena de los títulos de refrendo de la concesión y permiso otorgados a Televisión Azteca y Sistema Quintanarroense de Comunicación Social, respectivamente, que obran en el expediente SUP-RAP-142/2010 en que se actúa, así como en los autos del recurso de apelación SUP-RAP-133/2009, cuya resolución fue emitida por esta Sala Superior y, por tanto, la existencia de las constancias respectivas constituye un hecho notorio para esta Sala Superior, conforme con el artículo 15, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Luego, si la obligación de transmisión de tiempos del Estado se observa en cada estación o canal, es factible que se pauten contenidos diferentes en ellas, según se esté o no en proceso electoral local, dado que a partir de la etapa de precampañas de los comicios locales, los sujetos facultados para acceder a esos tiempos son diversos.

Ciertamente, en la celebración de procesos electorales locales no coincidentes con proceso electoral federal, al iniciar las precampañas electorales locales, por mandato constitucional, coexisten dos administradores de los tiempos del Estado, con competencia en distintos ámbitos territoriales: el Instituto Federal Electoral, en las entidades que celebran proceso electoral local, conforme con el artículo 41, base III, apartado B, de la Constitución, en tanto que en el resto de las entidades federativas, que no celebran proceso electoral, el administrador de los tiempos del Estado es el Gobierno Federal, a través de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación, atento a lo dispuesto en los artículos 59 y 59 bis de la Ley Federal de Radio y Televisión[13].

4. Propaganda electoral en comicios locales.

En lo referente a los mensajes de partidos políticos y autoridades electorales, el artículo 41, base III, apartados A y B, distingue entre tiempos de radio y televisión correspondientes a la campaña federal y aquellos relativos a las campañas locales, de manera que los contenidos de dichas campañas pueden variar, sin menoscabo de que exista también propaganda de contenido genérico o común a varias campañas.

De ahí que en las entidades federativas que celebran proceso electoral para renovar a las autoridades locales, los promocionales de los partidos políticos admitan ser diferentes en número y contenido a los del resto del país, como a continuación se demuestra.

El artículo 41, base III, apartado B, de la Constitución establece que para fines electorales en las entidades federativas, el Instituto Federal Electoral administrará los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate, conforme a lo [que dispone dicho precepto constitucional] y a lo que determine la ley.

Al respecto, el artículo 64 del código electoral federal dispone que

en las entidades federativas cuya jornada comicial tenga lugar en mes o año distinto al que corresponde a los procesos electorales federales, el Instituto Federal Electoral administrará los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate. Los cuarenta y ocho minutos de que dispondrá el Instituto se utilizarán desde el inicio de la precampaña local hasta el término de la jornada electoral respectiva.

De estos cuarenta y ocho minutos, durante la precampaña local corresponden a los partidos políticos doce minutos diarios, mientras que en el transcurso de la campaña electoral local, se les asignan dieciocho minutos diarios, acorde con los artículos 65, párrafo 1, y 66, párrafo 1, del código electoral federal.

El propio artículo 41, base III, apartado B, inciso b), de la Constitución, prevé el otorgamiento de tiempos en radio y televisión a los partidos políticos con registro local. Esta prerrogativa es regulada en el artículo 67, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

De igual forma, el artículo 41, base III, apartados A, inciso g) y B, inciso c), párrafo segundo, de la Constitución, establece la facultad de las autoridades electorales de las entidades federativas para utilizar los tiempos de que el Estado disponga en radio y televisión, inclusive, fuera de los periodos de precampañas y campañas electorales.

Esta prerrogativa de las autoridades electorales locales, tanto administrativas como jurisdiccionales, se reglamenta en los artículos 68 y 72, párrafo 1, incisos e) y f), del código electoral federal, y se ejerce incluso fuera de los periodos de precampaña y campaña electorales, tal como sostuvo esta Sala Superior al resolver el recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-239/2008, el veinticuatro de diciembre de dos mil ocho.

Para dar operatividad a lo anterior, el Código y el Reglamento de Acceso a la Radio y Televisión en Materia Electoral establecen que el Consejo General publicará un catálogo de los canales de televisión que participarán en la cobertura de las elecciones locales y que deberán transmitir los promocionales que ordene la autoridad electoral, en términos del pautado correspondiente.

La cobertura de los canales de televisión… [es] toda área geográfica en donde la señal de dichos medios sea… vista,  según lo establece el apartado 4, del mismo artículo 62.

Para identificar a las estaciones que se encuentran en tal supuesto, el mismo artículo 62, apartado 5, señala que el Comité de Radio y Televisión… elaborará el catálogo… [de los] canales de televisión, así como su alcance efectivo.

Ese catálogo, según el artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Acceso a Radio y Televisión en Materia Electoral, deberá conformarse por el listado de concesionarios… que se encuentren obligados a transmitir propaganda electoral.

Incluso, según el apartado 5 del mismo artículo 48 del Reglamento, establece que la aprobación del catálogo de… canales de televisión, podrá traer consigo el cambio de régimen de transmisión para el concesionario… que esté incluido en el listado, quedando por este solo hecho obligados a transmitir exclusivamente la propaganda que le ordene el Instituto.

En ese catálogo, según el apartado 6, del mismo artículo 62 del código, el Consejo General hará del conocimiento público las estaciones de canales de televisión que participarán en la cobertura de las elecciones locales.

Por otro lado, el artículo 74, párrafo 1, del código electoral federal prohíbe que el tiempo en radio y televisión se transfiera entre entidades federativas. Lo anterior obedece a que se trata de tiempos distintos, que permiten el acceso de partidos políticos y autoridades electorales a la radio y la televisión, en procesos electorales diferentes, cuyas campañas electorales divergen entre sí.

Una de las razones de la prohibición de transferir tiempos de radio y televisión entre entidades federativas es que ese tiempo se concede precisamente para que los ciudadanos de cada entidad  federativa estén en aptitud de recibir información acerca del específico proceso electoral que se celebra en el lugar en que residen, y que diverge de la información generada en otros comicios, aun cuando pueda tener elementos en común con varios procesos electorales, por razones de mercadotecnia o estrategia política.

Por último, el artículo 74, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales prevé que, en elecciones extraordinarias, el Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará la cobertura territorial y el tiempo que se destinará a los partidos políticos en radio y televisión, lo cual corrobora que en ese supuesto, la autoridad electoral está facultada para ordenar la transmisión de mensajes electorales sólo en la región del país en la cual se celebren comicios extraordinarios.

Como se aprecia, tanto la Constitución como el código electoral federal distinguen entre mensajes de partidos políticos correspondientes a campañas federales, y promocionales de partidos políticos relativos a campañas locales, toda vez que los contendientes y los temas de interés en cada proceso electoral normalmente divergen, en atención a los cargos de elección popular que se renuevan, la esfera de competencia propia de esos cargos y la problemática particular de la comunidad gobernada.

De este modo, según los preceptos citados, respecto de los procesos electorales locales, la prerrogativa de acceso a radio y televisión para partidos políticos y autoridades electorales admite ejercerse de manera autónoma e individual en cada entidad federativa, mediante la difusión de mensajes cuyo contenido atienda a las necesidades y circunstancias particulares de la región, a las propuestas específicas y la plataforma electoral de los candidatos a los cargos de elección popular a renovarse en la entidad, a la conformación del sistema de partidos en la región, a la existencia de coaliciones locales, etcétera.

En consecuencia, en cada entidad que celebra proceso electoral local, no coincidente con comicios federales, los mensajes de los partidos políticos con registro nacional y estatal difieren de los que se transmiten en el resto del país.

Por otro lado, como se expuso, en las entidades federativas que no celebran proceso electoral local, la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía administra una parte de los “tiempos del Estado”, de manera que los concesionarios y permisionarios de estaciones y canales, con cobertura en las entidades que no celebran comicios, reciben órdenes de pautado de dicha dependencia, las cuales pueden contener mensajes de “propaganda” gubernamental, mientras que las estaciones y canales con cobertura en entidades con proceso electoral deben programar sólo la pauta elaborada por el Comité de Radio y Televisión del Instituto Federal Electoral.

Una vez que inicia la precampaña local en cada entidad federativa y hasta el día de la jornada electoral, la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía está impedida para pautar mensaje gubernamental alguno en las estaciones de radio y televisión con cobertura en esa entidad, pues en ese lapso carece de la administración de los cuarenta y ocho minutos que constituyen los “tiempos del Estado” a cuya difusión están obligadas dichas estaciones.

Así, a partir del inicio de las precampañas locales, la obligación correspondiente a cada estación o canal, de efectuar transmisiones gratuitas diarias en los llamados “tiempos del Estado”, permanece intacta en cuanto al número de minutos entregados al Estado (cuarenta y ocho), sólo que la programación que debe difundirse en cada estación o canal, durante esos minutos, varía según se celebren o no comicios en la entidad respectiva.

En esas condiciones, los entes públicos, distintos a las autoridades electorales sólo pueden ordenar la transmisión de mensajes gubernamentales, en las estaciones y canales con cobertura en las entidades que no celebran proceso electoral.

Lo explicado patentiza la vinculación entre la transmisión de mensajes de partidos políticos y autoridades electorales, y la suspensión de la difusión de propaganda gubernamental, puesto que la primera supone la segunda, por lo que hace a las órdenes de difusión en tiempos del Estado, emitidas por la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía.

Por ello, esta Sala Superior ha considerado que los concesionarios y permisionarios con cobertura en las estaciones y canales en las entidades federativas que celebran comicios, tienen el deber de establecer las condiciones necesarias para transmitir en la entidad correspondiente los mensajes relacionados con el proceso electoral local, así como para impedir la difusión de los mensajes de “propaganda” gubernamental transmitidos por estaciones y canales con cobertura en una entidad diferente.

Lo anterior, con independencia de la forma en que las concesionarias o permisionarias operen sus canales de televisión, por ejemplo, a través de redes nacionales que, por regla general, reproducen la misma señal en todo el territorio nacional, a través de una red de repetidoras, por razones de índole comercial, mas no por una exigencia normativa.

En efecto, según los títulos de concesión otorgados a Televisión Azteca, la televisora tiene la concesión para instalar, operar y explotar comercialmente sendas redes de canales de televisión.

Empero, acorde con la condición décimo novena de los mismos títulos de concesión, bajo el rubro tiempos del estado el concesionario tiene el deber de efectuar, en cada una de las estaciones, transmisiones gratuitas diarias, y en materia electoral deberá sujetarse a las disposiciones que en materia de radio y televisión se establecen en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Esto significa, que el sujeto obligado a la transmisión de los “tiempos del Estado”, es decir, el concesionario o permisionario, ha de observar este deber en cada una de las estaciones o canales objeto de concesión, de manera particular o individual.

En el caso, en su carácter de concesionaria, Televisión Azteca tiene las obligaciones que derivan de la legislación actual, según el mismo título de concesión[14], entre ellas las previstas en la Constitución y el Código, en materia electoral, de manera que:

1. La concesionaria tiene obligaciones individuales por cada canal o frecuencia que opera[15].

2. La obligación consiste en dejar a disposición de la autoridad electoral el tiempo que marca la Constitución en relación con el Código, en las estaciones y canales con cobertura en la entidad que celebra proceso electoral, a partir de la etapa de precampaña[16].

El examen de las disposiciones constitucionales y legales vinculadas con el tema, en relación con lo dispuesto por los títulos de refrendo de concesión otorgados a Televisión Azteca, los cuales obran en el expediente del recurso de apelación SUP-RAP-133/2009, substanciado y resuelto por esta Sala Superior, permite concluir que la televisora tiene obligaciones particulares o individuales de transmitir en cada estación la pauta que le notifique la autoridad electoral.

De este modo, cada estación es considerada individualmente, por lo cual ha de llenar todos los requisitos y cumplir con las disposiciones que se establecen en el título de concesión o permiso correspondiente, entre ellas, la relativa a transmitir en los “tiempos del Estado” los materiales que la autoridad competente le solicite en forma oportuna.

Así lo consideró también el Presidente de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, al desahogar la solicitud de información y colaboración técnica, formulada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, tal como consta en el oficio CFT/D01/P/129/08, de diez de julio de dos mil ocho, cuya reproducción obra en el expediente del recurso de apelación SUP-RAP-117/2010, por haber sido requerido por el Magistrado instructor, mediante auto de trece de diciembre de dos mil diez.

Por tanto, la concesionaria debe realizar cualquier acto necesario a efecto de cumplir con tal exigencia, incluido, en su caso, introducir las condiciones, necesarias para impedir la transmisión de una porción de la señal original que retransmite libremente, por una decisión comercial en cuanto a la forma de explotación de las estaciones y canales que tiene concesionados.

El mismo criterio fue sostenido por este órgano jurisdiccional, al resolver el recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-133/2009, el doce de junio de dos mil nueve, así como los recursos de apelación SUP-RAP-24/2010, SUP-RAP-25/2010, SUP-RAP-26/2010 y SUP-RAP-27/2010, el veintiuno de abril de dos mil diez, entre otros asuntos.

No es obstáculo a lo concluido, la alegación de las concesionarias apelantes, en cuanto a que con la reforma constitucional en materia electoral, publicada en el Diario Oficial de la Federación el trece de noviembre de dos mil siete, el Poder de Reforma no pretendió imponer obligaciones adicionales a los concesionarios y permisionarios de radio y televisión, en lo tocante a la transmisión de “tiempos del Estado”.

El argumento de las apelantes se sustenta en la siguiente afirmación, contenida en las consideraciones finales del Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación, con proyecto de decreto que reforma los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artículo 134, y deroga un párrafo al artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

“…

La reforma tampoco atenta contra los concesionarios de radio y televisión. No les impone una sola obligación más que no esté ya contemplada en las leyes respecto del tiempo que deben poner a disposición del Estado como contraprestación por el uso de un bien de dominio público, propiedad de la Nación. Lo que propone esta reforma es un cambio en el uso de ese tiempo de que ya dispone el Estado, para destinarlo integralmente, cada tres años, durante las campañas electorales, es decir, durante dos meses en un caso, y durante tres meses en otro, a los fines de los procesos comiciales, tanto para los fines directos de las autoridades electorales como de los derechos que la Constitución otorgaría a los partidos políticos.

…”.

La afirmación anterior no es una aseveración aislada, sino que forma parte del discurso de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación, que continúa como sigue:

“…

Ni confiscación ni expropiación. Cambio de uso con un propósito del más alto sentido democrático y la más alta importancia para el presente y futuro del sistema electoral mexicano.

…”.

Como se advierte, las Comisiones Unidas explican en su dictamen que la entrega del tiempo que las concesionarias y permisionarias ponen a disposición del Estado no es nueva, porque está ya prevista en las leyes vigentes al momento de entrada en vigor de la reforma constitucional.

Efectivamente, al momento de publicarse la reforma, el artículo 59 de la Ley Federal de Radio y Televisión preveía ya la transmisión gratuita de treinta minutos diarios, y lo mismo ocurría con el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de octubre de dos mil dos, los cuales, en conjunto, suman los cuarenta y ocho minutos que conforman los “tiempos del Estado”.

Lo que sucedió a partir de la entrada en vigor de la reforma, como se afirma en el dictamen, es que esos cuarenta y ocho minutos, que las concesionarias ya estaban obligadas a transmitir de manera gratuita con anterioridad a la reforma, se destinan ahora también a la difusión de mensajes de partidos y autoridades electorales, y no sólo a la administración a cargo de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación.

En ese contexto debe entenderse la afirmación de que la reforma constitucional no impuso una obligación distinta a la ya prevista en las leyes, consistente en el deber de entregar de manera gratuita los cuarenta y ocho minutos que constituyen los “tiempos del Estado”, sino que introdujo un cambio de uso de ese tiempo.

Este criterio se robustece con la explicación sobre el cambio de uso en los “tiempos del Estado”, contenida en el propio dictamen de las Comisiones Unidas:

“…

Nuestro sistema electoral mostrado enormes fortalezas, también limitaciones y deficiencias, producto de lo que antes no se atendió, o de nuevos retos que la competencia electoral amplia, plural y cada día más extendida nos está planteando.

De esos retos, ninguno tan importante como el que significa el uso y abuso de la televisión y la radio en las contiendas electorales, alimentados, como está probado, tanto por los recursos públicos a que los partidos tienen acceso, como de recursos privados cuya procedencia no siempre se ajusta a las normas legales.

Las campañas electorales han derivado en competencias propagandísticas dominadas por patrones de comunicación que les son ajenos, en los que dominan los llamados “spots” de corta duración, en que los candidatos son presentados como mercancías y los ciudadanos son reducidos a la función de consumidores. Se trata de una tendencia que banaliza la política, deteriora la democracia y desalienta la participación ciudadana.

Hemos arribado a una situación en la que es necesario que el Congreso de la Unión, como parte integrantes del Constituyente Permanente, adopte decisiones integrales y de fondo. Lo que está en juego es la viabilidad de la democracia mexicana y del sistema electoral mismo.

Terminar con el sistema de competencia electoral basado en el poder del dinero y en su utilización para pagar costosas e inútiles –para la democracia- campañas de propaganda fundadas en la ofensa, la diatriba, el ataque al adversario, es no sólo una necesidad, sino una verdadera urgencia democrática.

…”.

De ahí que no asista razón a Televisión Azteca en su alegato de que los trabajos legislativos de la reforma constitucional evidencian la inexistencia de la obligación de introducir las condiciones necesarias para la difusión de los promocionales relacionados con comicios locales.

IV. Limitación a la libertad de empresa.

Televisión Azteca aduce que el deber apuntado por la autoridad responsable, relativo a introducir las condiciones necesarias para no transmitir en las entidades que celebran comicios, la “propaganda” gubernamental difundida en otras entidades, vulnera la libertad de empresa, pues “las decisiones comerciales, que se rigen por el mercado, preceden a las determinaciones técnicas”.

Es cierto que el deber de concesionarios y permisionarios de estaciones de radio y televisión, con cobertura en la entidad que celebre proceso electoral, de establecer las condiciones mencionadas incide en la situación jurídica de los concesionarios y permisionarios, pues, como aduce la apelante, se trata de una previsión no contenida en forma explícita en los respectivos títulos de refrendo de concesiones y permisos.

Sin embargo, esta incidencia es válida, porque los actos administrativos pueden restringir o afectar la esfera jurídica de los gobernados, mediante la concreción de obligaciones, deberes o cargas, siempre que exista una norma habilitante previa, tal como sucede en el caso, en el cual, la disposición que habilita a la autoridad es el artículo 41, base III, de la Constitución.

De acuerdo con la doctrina, este tipo de actos administrativos constituye la limitación por parte del poder público, de un interés privado en atención a un interés colectivo[17]. La incidencia sobre el derecho se produce por la necesidad de armonizar el ejercicio de ese derecho, con los intereses o derechos de la comunidad o del aparato administrativo, y supone la existencia de un respaldo normativo previo y preciso, es decir, de una habilitación legal al órgano administrativo para imponer las medidas limitativas[18].

Entre las limitaciones administrativas se encuentran las que afectan a la empresa como actividad, como es el caso de las empresas de radio y televisión, que pueden ver restringida su libertad de organización, en virtud del cumplimiento de un deber establecido en la Constitución y la ley electoral, y precisado por la autoridad administrativa, en aras de alcanzar un fin de interés público.

La precisión de este deber se realiza a través de una decisión administrativa consistente en una orden, de carácter eventual, que produce en sus destinatarios un deber de obediencia, de conformar la propia conducta a la directiva expresa en el acto de administración.

Según la doctrina en derecho administrativo, en este tipo de órdenes directivas destacan por su importancia creciente las de intervención económica, por las que la autoridad administrativa impone el deber concreto de conformar la empresa o el ejercicio de una actividad de la empresa, de una cierta manera.

En la especie, se ha demostrado que la Constitución y la ley electoral federal prevén la obligación de concesionarios y permisionarios de estaciones y canales con cobertura en las entidades que celebran proceso electoral local, de transmitir mensajes de partidos políticos y autoridades electorales, ordenados por el Instituto Federal Electoral, así como mensajes pautados por la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía en el resto de las entidades federativas.

Se ha establecido también, que esa obligación tiene como correlativo, el deber de los propios concesionarios y permisionarios, de impedir la difusión en la entidad federativa, a través de la misma estación o canal, de mensajes de “propaganda” gubernamental, cuya transmisión se programe en una estación o canal diferente, de la cual la primera sea repetidora.

Pues bien, las normas constitucionales y legales citadas responden a un interés colectivo, consistente en que los ciudadanos cuenten con información sobre las distintas opciones políticas que contienden en el proceso electoral local, la plataforma electoral de cada una de ellas y sus principales propuestas de campaña, con el fin de que estén en aptitud de emitir su voto con pleno conocimiento de los nombres y propuestas de cada uno de los candidatos y partidos políticos o coaliciones contendientes, en observancia a lo dispuesto en los artículos 41, base I, párrafo segundo, y 35, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por otro lado, la suspensión de la “propaganda” gubernamental prevista en el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo, de la Constitución, persigue salvaguardar la libertad de los electores al momento de ejercer su voto.

La facultad de la autoridad administrativa electoral se sustenta también, en lo dispuesto en los artículos 49, párrafo 6; 76, párrafo 1; 105, párrafo 1, inciso h); 109, párrafo 1, y 118, párrafo 1, incisos i), l) y z), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como en el artículo transitorio noveno del Decreto de promulgación de dicho ordenamiento, publicado en el Diario Oficial de la Federación del catorce de enero de dos mil ocho:

“Artículo 49.

…

6. El Instituto garantizará a los partidos políticos el uso de sus prerrogativas constitucionales en radio y televisión; establecerá las pautas para la asignación de los mensajes y programas que tengan derecho a difundir, tanto durante los periodos que comprendan los procesos electorales, como fuera de ellos; atenderá las quejas y denuncias por la violación a las normas aplicables y determinará, en su caso, las sanciones.

…”.

“Artículo 76.

1. Para asegurar a los partidos políticos la debida participación en la materia, se constituye el Comité de Radio y Televisión del Instituto Federal Electoral, conforme a lo siguiente:

…”.

“Artículo 105.

1. Son fines del Instituto:

…

h) Fungir como autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a los objetivos propios del Instituto, a los de otras autoridades electorales y a garantizar el ejercicio de los derechos que la Constitución otorga a los partidos políticos en la materia.

…”.

“Artículo 109.

1. El Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto”.

“Artículo 118.

El Consejo General tiene las siguientes atribuciones:

…

i) Vigilar que en lo relativo a las prerrogativas de los partidos políticos se actúe con apego a este Código, así como a lo dispuesto en los reglamentos que al efecto expida el Consejo General;

…

l) Vigilar de manera permanente que el Instituto ejerza sus facultades como autoridad única en la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines, a los de otras autoridades electorales federales y locales y al ejercicio del derecho de los partido políticos nacionales, de conformidad con lo establecido en este Código y demás leyes aplicables;

…

z) Dictar los acuerdos necesarios para hacer efectivas las anteriores atribuciones y las demás señaladas en este Código”.

“Noveno.- El Consejo General dictará los acuerdos necesarios para hacer efectivas las disposiciones de este Código y deberá expedir los reglamentos que se deriven del mismo a más tardar en 180 días a partir de su entrada en vigor”.

Acorde con los preceptos transcritos, el Consejo General del Instituto Federal Electoral está facultado legalmente para emitir los actos administrativos necesarios para hacer efectiva la prerrogativa de acceso de partidos políticos y autoridades electorales a los tiempos de radio y televisión reconocidos por la Constitución General de la República, tanto en campañas electorales federales como en campañas celebradas en comicios locales.

Es cierto que, tal como aduce Televisión Azteca, el deber de  contar con las condiciones técnicas para permitir la transmisión de mensajes vinculados a un proceso electoral local puede incidir en la libertad de empresa y, en particular, en la libertad organizativa de la empresa concesionaria o permisionaria. No obstante, se trata de una restricción válida, por lo siguiente.

De acuerdo con la doctrina, la libertad de industria o empresa reconocida en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es el derecho fundamental de escoger la actividad económica legalmente permitida, que más convenga a los intereses del individuo, y de desarrollar dicha actividad en condiciones de libertad[19].

Este desarrollo comprende, entre otras cosas, la facultad de diseñar libremente la organización empresarial que, por ejemplo, en el caso de concesionarios, permita la explotación óptima de la concesión, mediante el establecimiento de sistemas de comercialización de anuncios de publicidad local, sólo en ciertas regiones del país.

Sin embargo, la unidad organizacional no es un mero actor económico basado en la especulación comercial o en la lógica de los costos y beneficios, sino que se orienta también por el esquema derechos/deberes, lo cual adquiere mayor relevancia cuando el fin de la organización es la explotación comercial de un bien público, como ocurre en el caso de los servicios de radiodifusión o de televisión y audio.

Las condiciones de ejercicio de la libertad de empresa dependen, en buena medida, de la actividad económica de que se trate, pues la variedad y diferencias de este tipo de actividades dan lugar a distintos regímenes legales.

Lo fundamental es que la generalidad de las actividades empresariales está sujeta al cumplimiento de ciertas condiciones, por exigencias de salud pública, de protección a los consumidores, de seguridad, de ordenamiento del espacio público, de protección al ambiente o de desarrollo urbano, entre otras.

Así, por ejemplo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que la limitación en la comercialización y distribución de alcohol etílico se justifica plenamente, ya que tiende a proteger los intereses de la sociedad al prevenir que productos no aptos para el consumo humano pongan en riesgo la salud e incrementen los niveles de alcoholismo[20].

En el mismo sentido, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado que los porcentajes con los que se gravan las transacciones comerciales no impiden la realización de la profesión, empresa u oficio del particular, sino que constituyen la consecuencia jurídica de orden público que el Estado considera idónea como manifestación de riqueza susceptible de participar en el sostenimiento de las cargas públicas[21].

En particular, respecto a la industria de radio y televisión, la ley prevé limitaciones a la libertad de empresa, como las acciones extraordinarias en materia de salubridad general, ejercidas por la Secretaría de Salud, que comprenden la utilización libre y prioritaria de las transmisiones de radio y televisión, según lo previsto en el artículo 184, fracción IV, de la Ley General de Salud.

En el caso, el objeto social de la apelante Televisión Azteca es operar y explotar comercialmente una red de canales de televisión abierta, en cierto espacio radioeléctrico, así como difundir noticias, ideas e imágenes, como vehículos de información a través de la televisión, incluyendo la publicidad comercial, entre otros.

La actividad empresarial de la concesionaria apelante se lleva a cabo mediante el uso y explotación de un bien de dominio público y, además, tiene una función social. Por estas razones, dicha actividad empresarial está sujeta a ciertas exigencias, entre ellas, las establecidas en el artículo 41, base III, de la Constitución, enderezadas al cumplimiento de la función asignada a las empresas televisivas, y al ejercicio del derecho de voto de manera informada.

Acorde con el párrafo décimo del artículo 28 constitucional, la concesión de la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, debe justificarse en el interés general. Además, atento al mismo precepto, la ley debe asegurar la utilización social de los bienes.

La utilización del espacio radioeléctrico por parte de las televisoras es entonces de interés general y cumple una función social. Por ello, se establecen reglas para el desarrollo de dicha actividad empresarial, de manera que se cumpla la función social encomendada.

En efecto, según los preceptos citados, el concesionario no ejerce sus libertades de contratación y de comercio en los mismos términos que un empresario privado, pues es un colaborador del poder público en la realización del servicio autorizado por la concesión.

En ese sentido, de acuerdo con el artículo 16 de la Ley General de Bienes Nacionales, las concesiones y autorizaciones sobre bienes sujetos al régimen de dominio público de la Federación no crean derechos reales a favor del particular que se beneficia de ellos, ya que únicamente otorgan frente a la administración y sin perjuicio de terceros, el derecho a utilizar y a aprovecharse del bien concesionado, dentro del marco jurídico correspondiente, de acuerdo con las reglas y condiciones establecidas legalmente y en el propio título de concesión, el permiso o la autorización correspondiente.

Estas reglas pueden preverse incluso en disposiciones jurídicas promulgadas con posterioridad al otorgamiento del título de concesión respectivo, tal como se precisa en los párrafos segundo y tercero de la condición primera de los títulos de refrendo de concesión, otorgados por el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a favor de Televisión Azteca, Sociedad Anónima de Capital Variable, en los siguientes términos:

“La Concesión deberá sujetarse a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los Tratados Internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República en materia de radiodifusión; las leyes Federal de Radio y Televisión, de Vías Generales de Comunicación, Federal de Derechos de Autor, Orgánica de la Administración Pública Federal, General de Bienes Nacionales, Federal de Procedimiento Administrativo, sus Reglamentos, la Política de Transición a la Televisión Digital Terrestre, decretos, normas oficiales mexicanas, acuerdos, instructivos, circulares y demás disposiciones legales, técnicas y administrativas aplicables y las que se expidan, así como a las condiciones establecidas en este Título.

El concesionario acepta que si los preceptos legales y las disposiciones administrativas a que se refiere el párrafo anterior y a los cuales queda sujeta la Concesión fueren derogados, modificados o adicionados, el Concesionario quedará sujeto a la nueva legislación y demás disposiciones administrativas a partir de su entrada en vigor, por lo que las condiciones de este Título relacionadas con algún o algunos preceptos legales que hubiesen sido derogados o modificados, se entenderán igualmente derogadas o modificadas, según sea el caso”.

En el caso, como se estableció durante los trabajos legislativos, la reforma constitucional y su desarrollo legal no supone modificación alguna a la obligación de concesionarios y permisionarios de transmitir de manera gratuita cuarenta y ocho minutos de “tiempos del Estado”, sino únicamente la diferenciación en el uso de esos tiempos, en algunas estaciones de radio y televisión.

De cualquier manera, aun si se admitiera que se trata de una modificación al título de concesión, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que la modificación a las condiciones regulatorias de los títulos de concesión está permitida, y no viola el principio de retroactividad de las leyes, si deriva de una decisión de interés público, como en todo caso, ocurre en la especie. Así se establece en la tesis 1ª. LXXVII/2005, de rubro: “CONCESIÓN ADMINISTRATIVA. LAS MODIFICACIONES A SUS CLÁUSULAS REGULATORIAS EN VIRTUD DE REFORMAS A LA LEGISLACIÓN RELATIVA, AL NO AFECTAR DERECHOS ADQUIRIDOS DEL CONCESIONARIO NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE RETROACTIVIDAD DE LEYES”.

Acorde con lo expuesto, las razones comerciales alegadas por Televisión Azteca para justificar el incumplimiento de su obligación de no transmitir “propaganda” gubernamental durante las campañas electorales locales y, en particular, el retiro del “equipo de bloqueo” en la estación de Huajuapan de León, Oaxaca, no son admisibles, puesto que la falta de una ventaja económica concreta en ese lugar, no puede servir de base para eximir a la actora de la observancia de una obligación constitucional, ni prevalecer ante la exigencia de interés público, de proteger la libertad de voto de los electores, que puede verse vulnerada ante la difusión continua de mensajes de “propaganda” gubernamental durante las campañas electorales.

V. Contratación de la transmisión de “propaganda” gubernamental.

Conforme con el acuerdo por el que se establecen los lineamientos generales para la orientación, planeación, autorización, coordinación, supervisión y evaluación de las estrategias, los programas y las campañas de comunicación social de las dependencias y entidades de la administración pública federal para el ejercicio fiscal dos mil diez, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de dos mil nueve, la transmisión de propaganda gubernamental en radio y televisión puede producirse también mediante contratación entre las dependencias y entidades y los concesionarios, previa autorización de la Dirección General de Normatividad de Comunicación de la Secretaría de Gobernación (artículo 4, párrafo primero).

En este supuesto, la celebración del contrato produce una relación jurídica bilateral entre la dependencia o entidad y el concesionario, en un plano de coordinación y no de subordinación, al constituir una relación jurídica de carácter comercial en la que ambos sujetos adquieren derechos y contraen obligaciones, en virtud de la manifestación de su voluntad.

Si el acuerdo de voluntades tiene por objeto la difusión de propaganda gubernamental en el periodo en que se celebran campañas electorales en una o varias entidades federativas, entonces, la voluntad de las partes se encuentra limitada por la prohibición establecida en el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo, de la Constitución, conforme con lo previsto en los artículos 8, 1827, 1830, 2225 y 2226 del Código Civil Federal.

Por consiguiente, las partes deberán garantizar que la difusión de la propaganda gubernamental no se lleve a cabo en los lugares y periodos vedados por la norma constitucional, mediante la estipulación expresa en el contrato de que deberá impedirse la transmisión de los mensajes en las entidades en que se desarrollen campañas electorales.

Esta contratación forma parte de la explotación del bien de dominio público objeto de la concesión, pues el concesionario recibe una contraprestación a cambio de obligarse a la difusión de los mensajes gubernamentales.

Por ello, es factible que, en virtud de esta contraprestación, y en ejercicio de su libertad de empresa, el concesionario establezca las condiciones técnicas necesarias para impedir la transmisión de la propaganda gubernamental en las entidades en que se desarrollen campañas electorales.

La diferencia con el supuesto de la orden de transmisión en tiempos del Estado radica en que, en ese caso, la obligación de transmisión de los mensajes gubernamentales deriva de la ley y no de un acuerdo de voluntades.

En conclusión, los contratos celebrados entre entes públicos y concesionarios, que tengan por objeto la difusión de propaganda gubernamental en el periodo en que se celebren campañas electorales en una o varias entidades federativas, han de contener la estipulación expresa de que deberá impedirse la transmisión de los mensajes en los lugares y periodos previstos en el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo, de la Constitución.

Si el contrato no contiene tal estipulación, y se lleva a cabo la difusión de “propaganda” gubernamental en contravención al precepto constitucional citado, en principio, las dos partes contratantes serán responsables de la infracción administrativa electoral.

VI. Casos extraordinarios de incumplimiento.

Lo expuesto con anterioridad en torno a la responsabilidad administrativa electoral derivada de la difusión de propaganda gubernamental en tiempos del Estado, o bien, por virtud de contratación, es aplicable a situaciones ordinarias, y no a supuestos en que, en atención a las circunstancias de realización de la conducta, como la existencia de actitudes reiteradas, sistemáticas o evidentemente ilícitas, pueda inferirse la concertación de los sujetos involucrados en la difusión de la “propaganda” gubernamental, con el fin de evadir la observancia de la prohibición prevista en el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo, de la Constitución.

VII.  Conclusiones sobre las obligaciones de concesionarios y permisionarios, derivadas de la transmisión de propaganda electoral y gubernamental.

Lo explicado anteriormente puede sintetizarse como sigue:

1.    Los concesionarios y permisionarios de estaciones y canales con cobertura en las entidades federativas que celebran comicios locales tienen el deber de establecer todas las condiciones necesarias para transmitir en la entidad correspondiente los mensajes relacionados con el proceso electoral local, así como para impedir la difusión de los mensajes de “propaganda” gubernamental transmitidos por estaciones y canales con cobertura en una entidad diferente.

2.    Los responsables directos de la obligación de no transmitir “propaganda” gubernamental, durante las campañas electorales y hasta la jornada electoral, son los entes públicos.

3.    Durante la celebración de procesos electorales locales, no coincidentes con comicios federales, la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación tiene facultades legales para ordenar la transmisión de mensajes con “propaganda” gubernamental en las estaciones y canales con cobertura en las entidades que no celebran comicios, con independencia de los esquemas de transmisión implementados por cada concesionario o permisionario, por razones de índole comercial.

4.    Los concesionarios y permisionarios de estaciones con cobertura en una entidad federativa que celebre campaña electoral local están obligados a no transmitir en ese lapso y hasta la jornada comicial, la “propaganda” gubernamental pautada por la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, en aquellas entidades que no celebran proceso electoral.

5.    En caso de contratación entre un ente público y un concesionario, las partes deben estipular expresamente que deberá impedirse la transmisión de propaganda gubernamental en las entidades federativas en las que se celebren campañas electorales.

VIII. Responsabilidad administrativa de Televisión Azteca, derivada de la transmisión del promocional “mujer soltera”.

Televisión Azteca aduce que la autoridad responsable soslayó, que la difusión de “propaganda” gubernamental durante las campañas electorales locales no es imputable a los concesionarios, pues es responsabilidad de los entes públicos pautar sólo contenidos permitidos en ese lapso, a sabiendas de las coberturas y condiciones técnicas de cada estación.

El agravio es infundado.

Como se explicó anteriormente, los entes públicos carecen de facultades para ordenar la difusión de mensaje gubernamental alguno, en aquellas entidades que celebran campaña electoral local.

En el caso, al comparecer a los procedimientos de origen, la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación manifestó, que el mensaje sobre creación de empleo (identificado por la autoridad responsable como “mujer soltera”) fue pautado por esa unidad administrativa sólo en entidades administrativas que no celebraran proceso electoral local, lo cual se acreditaba, según dicha autoridad, con copia certificada de las respectivas órdenes de pautado.

Dado que en el expediente de los procedimientos sancionadores de origen no obraban las órdenes de pautado referentes a las emisoras de televisión XHIMT-TV (canal 7) y XHDF-TV (canal 13), por no haber sido exhibidas junto con el escrito de comparecencia de la dirección mencionada, mediante proveído de treinta de agosto de dos mil diez, en ausencia del Magistrado instructor,  la Magistrada Presidenta requirió dichas constancias.

En tales órdenes de pautado se observa que la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía ordenó la transmisión del mensaje de mérito en los canales XHIMT-TV (canal siete) y  XHDF-TV (canal trece) y su red de repetidoras, durante el periodo en que se celebraron campañas electorales locales en catorce entidades del país.

La señal de los canales siete y trece mencionados se repite a través de distintas emisoras a lo largo de la República, inclusive, en entidades federativas donde se celebró campaña electoral local, tal como asevera Televisión Azteca y como consta en los informes de monitoreo del Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Federal Electoral, que también son prueba plena, por tratarse de documentos públicos, atento a lo previsto en el citado artículo 16, párrafo 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. 

Sin embargo, como consideró la autoridad responsable, en la orden respectiva, la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía especificó las entidades federativas que se excluían de la pauta, que son precisamente aquellas que celebraron proceso electoral.

Ciertamente, en los oficios mediante los cuales se remitieron las órdenes de transmisión, firmados por el Director General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación, en el apartado correspondiente al destinatario se observa la frase: “Lic. Daniel Acosta Cazares. Director General de Relaciones Institucionales. Televisión Azteca. Canal  7 y su red de repetidoras (excepto Yucatán, Chihuahua, Durango, Puebla, Zacatecas, Tamaulipas, Hidalgo, Aguascalientes, Baja California, Oaxaca, Tlaxcala, Quintana Roo, Sinaloa, Chiapas y Veracruz)”.

Lo anterior demuestra que la dirección instruyó a Televisión Azteca para que transmitiera los contenidos pautados en toda la red de repetidoras, salvo en las entidades enunciadas, que celebraban proceso electoral, con lo cual, la dependencia observó lo dispuesto en el artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo, de la Constitución.

Estos instrumentos constituyen prueba plena sobre las condiciones de la orden de transmisión, por tratarse de documentos públicos, expedidos por autoridad competente en ejercicio de sus funciones, en términos de los artículos 14, párrafo 4, inciso c), y 16, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Además, en el caso, opuestamente a lo sostenido por la apelante, la autoridad responsable sí tomó en cuenta las condiciones técnicas de operación de las concesionarias y permisionarias presuntamente infractoras, pues únicamente atribuyó responsabilidad a Televisión Azteca, por la transmisión de mensajes que contenían “propaganda” gubernamental, en canales de televisión respecto de los cuales la propia concesionaria manifestó a la autoridad, que sí contaba con capacidad para impedir la transmisión de programación nacional.

En otras palabras, los supuestos en los que se ordenó la transmisión de los mensajes de “propaganda” gubernamental, en canales cuya señal se repite en otros que no contaban con capacidad técnica para impedir la difusión de esos mensajes, conforme con el catálogo de estaciones de radio y televisión, no fueron materia de los procedimientos sancionadores de origen.

En el siguiente cuadro se reproduce el nombre del concesionario, la entidad en la que transmite, la emisora a través de la cual se difundió el mensaje, la fecha y hora de esa difusión y el promocional de que se trata. Asimismo, en la última columna se precisa si  la emisora cuenta o no con capacidad técnica para llevar a cabo lo que la autoridad responsable denominó “bloqueo”, conforme con el Catálogo de las emisoras de radio y televisión, aprobado por el Comité de Radio y Televisión del Instituto Federal Electoral[22], para cada entidad federativa que celebró proceso electoral durante dos mil diez:

La última columna del cuadro anterior reproduce la información contenida en el respectivo catálogo de estaciones de radio y televisión, publicado en el Diario Oficial de la Federación y, además, notificado en forma personal a la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación, en cumplimiento a lo previsto en el artículo 48, párrafo 4, del Reglamento de Acceso a Radio y Televisión en Materia Electoral.

De esta forma, aun en la hipótesis propuesta por la actora, acerca de que es responsabilidad de los entes públicos pautar sólo contenidos permitidos durante las campañas electorales, a sabiendas de las coberturas y condiciones técnicas de cada estación, el agravio es infundado, porque el catálogo se notificó a la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación, de manera que dicha dirección estimó válidamente que los mensajes pautados no se transmitirían en las entidades con proceso electoral local, para lo cual, bastaba con advertir esa circunstancia a los concesionarios y permisionarios.

Al respecto, la responsable consideró que la dirección citada comunicó a los concesionarios de radio y televisión, el inicio de periodo de las campañas electorales locales y las disposiciones que regulan la materia, y que conminó a los concesionarios y permisionarios de radio y televisión de dichas entidades federativas, para que suspendieran la difusión de propaganda gubernamental, con excepción de las campañas relativas a servicios educativos, de salud y la necesaria para protección civil en caso de emergencia, de la lotería nacional y pronósticos para la asistencia pública, promoción turística, inclusive la campaña “Vive México”, del Servicio de Administración Tributaria para incentivar el pago de impuestos, del Banco de México, del Levantamiento del Censo General de Población dos mil diez, de los festejos del bicentenario de la independencia y del centenario de la Revolución (páginas 366 a 373 de la resolución impugnada).

Según la autoridad responsable, los términos de la comunicación a los concesionarios y permisionarios, para que se abstuvieran de transmitir “propaganda” gubernamental, son aptos para eximir de responsabilidad a dicha dirección y estimar responsables a las concesionarias y permisionarias.

En concepto de esta Sala Superior, al menos por lo que hace a las estaciones respecto de las cuales se sancionó a la apelante, la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía partió de la base de que Televisión Azteca estaba en aptitud de impedir la transmisión de la “propaganda” gubernamental, porque así constaba en los catálogos respectivos, que le fueron notificados por la autoridad electoral.

Lo anterior, con independencia de la validez intrínseca de dichos catálogos, la cual no fue controvertida en su oportunidad por la apelante.

De ahí lo infundado del agravio.

IX. Imposibilidad de abstenerse de difundir la “propaganda” gubernamental.

Televisión Azteca alega que está imposibilitada materialmente para abstenerse de difundir “propaganda” gubernamental, en aquellas estaciones y canales que retransmiten íntegramente la programación originada en una entidad diferente.

Según la demandante, la imposibilidad se sustenta en que en esas estaciones Televisión Azteca no cuenta con tecnología ni con capacidad humana para impedir la transmisión de la “propaganda” gubernamental.

La alegación es infundada.

De acuerdo con lo razonado anteriormente, la apelante es concesionaria de canales de televisión con cobertura en distintas entidades federativas.

Por ello, durante la celebración de comicios locales, no coincidentes con elección federal, la apelante está obligada a observar las instrucciones de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, en las estaciones y canales con cobertura en las entidades que no celebran proceso electoral y, en aquellas con cobertura en los Estados en que sí se desarrollan comicios, debe cumplir con las pautas ordenadas por el Instituto Federal Electoral.

Un principio general de derecho establece que nadie puede ser obligado a lo imposible, tal como se advierte en distintas normas jurídicas. Así, por ejemplo, el artículo 47 de la Ley Federal de Radio y Televisión prevé que las estaciones no podrán suspender sus transmisiones, salvo hecho fortuito o causa de fuerza mayor. En el mismo sentido, en el Código Civil Federal dispone que se pierde la posesión de los derechos cuando es imposible ejercitarlos (artículo 829); las condiciones imposibles de dar o hacer anulan la obligación que de ellas dependa (artículo 1943); el perjudicado por el incumplimiento puede pedir la resolución de la obligación, aun después de haber optado por el cumplimiento, cuando éste resultare imposible (artículo 1949, párrafo segundo); si la prestación se hubiere hecho imposible sin culpa de los deudores solidarios, la obligación quedará extinguida (artículo 1997), entre otros preceptos.

Conforme con este principio general de derecho, aplicable a la materia electoral en términos del artículo 2, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el deudor se libera cuando el cumplimiento de la obligación se hace imposible.

Según el artículo 1828 del Código Civil Federal, es imposible el hecho que no puede existir porque es incompatible con una ley de la naturaleza o con una norma jurídica que debe regirlo necesariamente y que constituye un obstáculo insuperable para su realización.

En conformidad con la doctrina, la imposibilidad debe ser  objetiva, es decir, debe producirse sin hecho o culpa del deudor y sin que éste tenga forma alguna de prevenirla o contrarrestarla, es decir, por caso fortuito o fuerza mayor.

Sobre esta base, la imposibilidad no se produce por el simple hecho de que la actora afirme que carece de los medios técnicos y humanos para el cumplimiento de su obligación, salvo que esta carencia obedezca a la falta de desarrollo de la tecnología o la ciencia en el ámbito de que se trata, o bien, a la ausencia de personas capacitadas en el mercado laboral para cumplir las funciones exigidas para el cumplimiento de la norma.

En estos casos, la carga de la prueba sobre la existencia de la imposibilidad para el cumplimiento de la obligación en una estación o canal específico, corresponde a la concesionaria o permisionaria, toda vez que el deudor que pretende liberarse de una obligación debe demostrar que se encuentra en la situación de excepción.

En efecto, conforme con el artículo 83 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación Electoral, en términos del artículo 4, párrafo 2, de dicha ley, el que funda su derecho en una regla general no necesita probar que su caso siguió la regla general y no la excepción; pero quien alega que el caso está en la excepción de una regla general, debe probar que así es.

En consecuencia, si la apelante estima que se actualiza una excepción que la libera del cumplimiento de su obligación constitucional, consistente en la imposibilidad o suma dificultad del cumplimiento, para un caso específico, debidamente probado, cierto y previamente justificado, entonces, debe precisar con exactitud ante la autoridad administrativa electoral, las circunstancias concretas y específicas en que estriba la imposibilidad o suma dificultad, respecto cada estación o canal de que se trate y acreditar tales circunstancias con los medios de prueba conducentes.

Lo anterior, con antelación a la elaboración de los pautados correspondientes, a menos que la imposibilidad o dificultad suma se suscite con posterioridad, en términos del artículo 38, párrafo 1, inciso d) del Reglamento de Acceso a Radio y Televisión en Materia Electoral.

En el caso, en las constancias de los procedimientos de origen no se advierte que Televisión Azteca haya manifestado alguna circunstancia que constituya una verdadera imposibilidad o dificultad suma, pues el hecho de no contar con el equipo técnico o humano en las estaciones en que se suscitó el incumplimiento, no actualiza esos supuestos, dado que en su demanda la actora se limita a manifestar que esa situación se produjo porque la existencia del equipo no reporta un beneficio económico a la televisora y no por una verdadera imposibilidad o dificultad suma para allegarse de ese equipo técnico o humano.

Ciertamente, correspondía a la actora  realizar todos los actos necesarios para evitar la carencia del equipo técnico o humano, en su carácter de obligada al cumplimiento del artículo 41, base III, apartado C, párrafo segundo de la Constitución.

Por último, se tiene en cuenta que la autoridad administrativa electoral ha reconocido situaciones especiales de cumplimiento, como los casos de emisoras con programación menor a dieciocho horas, estaciones o canales que tengan como programación permanente programas hablados, musicales o programas de contenido diverso sin cortes comerciales, y cuya carta programática se distinga por su carácter oficial, cultural, educativo o de orientación social, coberturas informativas especiales señaladas en el artículo 60 de la Ley Federal de Radio y Televisión, así como la transmisión de la hora nacional, conciertos, eventos especiales, eventos deportivos, entre otros.

Sin embargo, la demandante no alega encontrarse en alguno de esos supuestos y tampoco se advierte alguna de esas circunstancias.

Por tanto, el agravio es infundado.

X. Responsabilidad derivada de la contratación.

Es un hecho no controvertido que el promocional “hospitales Temixco” fue difundido con motivo de la contratación celebrada entre la Secretaría de Salud y varios concesionarios de radio y televisión.

Durante la substanciación de los procedimientos de origen, la Secretaría de Salud adujo como defensa que una de las condiciones para la celebración del contrato consistió en que la concesionaria respectiva contara con capacidad técnica para impedir la transmisión de los mensajes en las entidades en las que se celebraba campaña electoral.

Por su parte, la autoridad determinó que dicha secretaría no era responsable por la difusión del promocional, porque acreditó haber avisado oportunamente a los concesionarios, que debían abstenerse de transmitir el mensaje en los Estados de la República en que se celebraba proceso electoral.

El Partido Verde Ecologista de México controvierte la conclusión de la autoridad responsable, porque desde su perspectiva, el aviso formulado por la dependencia del Gobierno Federal no es apto para eximir de responsabilidad a dicha dependencia, pues, en todo caso, se trata sólo de una atenuante.

El planteamiento es fundado.

Esto es así porque, opuestamente a lo sostenido por la autoridad responsable, los comunicados que obran en autos, por los que la Secretaría de Salud advierte a los concesionarios con quienes celebró contrato, que según los términos de la contratación, no debían difundir el promocional en las entidades con proceso electoral, no eran aptos para impedir dicha transmisión, como se explica enseguida.

El contrato mencionado en el comunicado no obra en el expediente, pues no fue aportado por la Secretaría de Salud ni por los concesionarios llamados al procedimiento.

Por esta razón, mediante auto de treinta de agosto del año en curso, la Magistrada Presidenta de este órgano jurisdiccional, en ausencia del Magistrado Instructor, requirió al Director General de Normatividad de Comunicación de la Secretaría de Gobernación, el documento que incluyera la descripción del servicio contratado, número y fecha del contrato, unidad de medida, así como el nombre de la persona física o moral con la cual se contrató, conforme con lo previsto en el artículo 9, fracción I, del Acuerdo por el que se establecen los lineamientos generales para la orientación, planeación, autorización, coordinación, supervisión y evaluación de las estrategias, los programas y las campañas de comunicación social de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para el ejercicio fiscal dos mil diez.

No obstante, entre los documentos remitidos por la autoridad, no constan los contratos mencionados, ni algún otro documento en el que se observe el pacto referido por la Secretaría de Salud en su comunicado, esto es, la obligación de no transmitir el promocional en las entidades que celebraran campaña electoral.

En consecuencia, ante la ausencia de dichos documentos, se procede a la valoración de los comunicados e impresiones de correos electrónicos que obran en el expediente, por haber sido ofrecidos por la Secretaría de Salud al comparecer en los procedimientos de origen.

1. Análisis de los comunicados.

Los comunicados constan en diversos documentos sin clave de identificación, firmados por el Director General de Comunicación Social de la Secretaría de Salud, los cuales están fechados el nueve de junio de dos mil diez, y se dirigen a siete grupos corporativos con los que la secretaría celebró “contrato de radiodifusión (teledifusión)”, según se establece en el propio oficio.

El contenido de dichos comunicados es el siguiente:

Dado que el documento reproducido fue aportado por la Secretaría de Salud en los procedimientos de origen, y elaborado por la propia dependencia, su texto prueba plenamente que dicha secretaría informó de manera inexacta a los concesionarios que transmitieron el mensaje, que éste contenía información relativa a servicios de salud, por lo que se encontraba en los supuestos de excepción, permitidos por la ley electoral federal.

La eficacia probatoria plena atribuida al oficio, en lo referente a la afirmación de que el mensaje “hospitales Temixco” contenía propaganda cuya difusión se permitía durante campañas electorales, se basa en que se trata de manifestaciones del propio Director General de Comunicación Social de la Secretaría de Salud, por lo que se actualiza el supuesto del artículo 202, párrafo segundo, del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Además, el comunicado remite a un supuesto acuerdo de voluntades, en el que aparentemente se estipuló que la difusión del mensaje objeto del contrato únicamente se llevara a cabo en Estados y municipios exentos de procesos electorales.

Para estar en aptitud de determinar la eficacia probatoria de ese comunicado, en cuanto a los lugares convenidos para la difusión del mensaje, enseguida se reproduce un cuadro, en el cual se precisa el concesionario o permisionario que efectuó la transmisión, la emisora a través de la cual se llevó a cabo, el grupo corporativo al cual pertenece el concesionario, la fecha de notificación del comunicado de nueve de junio de dos mil diez, la fecha de transmisión del promocional, así como la posición asumida por la concesionaria al comparecer al procedimiento y los datos de localización de dicho escrito en el expediente.